Конституционная жалоба: традиции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности
ГАРАНТИЙ ПРАВ И СВОБОД ЛИЧНОСТИ
И.А.
КРАВЕЦ
Кравец Игорь Александрович -
заместитель директора по науке
Новосибирского юридического института
Томского госуниверситета, доцент, старший
научный сотрудник Института философии и
права Сибирского отделения РАН, доктор
юридических наук.
Две формы
конституционного контроля (абстрактный и
конкретный) содействуют правовой охране
конституции и служат средством обеспечения
ее высшей юридической силы, прямого
действия, реализации основных прав и свобод
личности и поддержания границ
конституционных полномочий органов
государственной власти. Конституционный
контроль - это "внутренний цензор" правовой
системы, с помощью которого становятся
возможными гармонизация различных
отраслей права, их согласование с
конституционными принципами в процессе
реализации конституции.
Форма
конкретного конституционного контроля
предполагает существование конкретного
дела, не обязательно судебного, в ходе
которого возникает вопрос о
конституционности применяемого правового
акта. В России форма такого контроля
используется в двух случаях: когда граждане
обращаются с жалобой в Конституционный Суд
РФ на нарушение конституционных прав и
свобод и когда суды обращаются с запросом о
проверке конституционности закона.
Граждане и суды не могут обжаловать закон
абстрактно, если они не столкнулись с его
реализацией в ходе конкретного дела.
Субъекты права обращения с жалобой.
Наиболее важное приобретение граждан
согласно Федеральному конституционному
закону от 21 июля 1994 г. "О Конституционном
Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о
Конституционном Суде) - право на обращение с
жалобой <*>. Механизм гарантий прав и
свобод человека и гражданина в условиях
формирования новой российской правовой
системы обновляется и реформируется в
соответствии с новыми конституционными
принципами. Эффективность его
функционирования определяется широким
спектром юридических, экономических и
социальных обстоятельств.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1994. N 13.
Ст. 1447. Большое внимание исследованию
конституционной жалобы уделено в работах:
Лазарев Л.В. Гражданин и Конституционный
Суд // Российская Федерация. 1995. N 18. С. 55 - 57;
Тиунов О.И. О решениях Конституционного
Суда Российской Федерации в связи с
жалобами граждан на нарушение их
конституционных прав и свобод // Российский
юридический журнал. 1996. N 2. С. 48 - 62; Овсепян
Ж.И. Субъекты права на обращение в
Конституционный Суд Российской Федерации //
Российская юстиция. 1996. N 1. С. 10 - 12; Лучин В.О.,
Доронина О.Н. Жалобы граждан в
Конституционный Суд Российской Федерации.
М., 1998; Кравец И.А. Конституционная жалоба в
механизме гарантий прав и свобод человека и
гражданина в Российской Федерации //
Проблемы развития и совершенствования
российского законодательства: Сб. статей /
Под ред. В.Ф. Воловича. Ч. 1. Томск, 1999. С. 101 -
105.
Появление конституционной жалобы в
России расширило средства защиты прав и
свобод, увеличило их альтернативность в
механизме юридических гарантий.
Конституция РФ предоставила
Конституционному Суду РФ право по жалобам
на нарушение конституционных прав и свобод
граждан проверять конституционность
закона, примененного или подлежащего
применению в конкретном деле, в порядке,
установленном федеральным законом. По
существу, это новое право граждан.
Действовавший прежде Закон РСФСР от 12 июля
1991 г. "О Конституционном Суде РСФСР"
предусматривал право гражданина
обратиться туда с жалобой на
неконституционность правоприменительной
практики <*>. Жалоба могла быть подана не
только гражданами России, но и
иностранцами, лицами без гражданства,
которые считали, что их основные права,
законные интересы нарушены или не защищены
вступившим в законную силу окончательным
решением суда, другого государственного
органа, должностного лица. Особым условием
рассмотрения дела о конституционности
правоприменительной практики стало
принятие оспариваемого решения в
соответствии с обыкновением. Помимо этого
Конституционный Суд вправе был
рассматривать дела по жалобам на акты
правоприменения, которые хотя и не были
приняты в соответствии с обыкновением, но
по своему характеру, значению были способны
создать обыкновение правоприменительной
практики. Судья Н.В. Витрук не согласен, что
отмеченные требования существенно
ограничивали право граждан на
конституционную жалобу. По его мнению,
гражданин имел возможность ставить вопрос
о проверке конституционности
правоприменительной практики, которая
могла выходить далеко за рамки закона или
складываться вопреки требованиям закона
<**>. Тем самым гражданин мог получить
защиту своего конституционного права.
Действующий ФКЗ о Конституционном Суде
такого права гражданину не
предоставляет.
--------------------------------
<*> См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 30. Ст. 1017.
<**> См.: Витрук Н.В. Конституционное
правосудие. Судебное конституционное право
и процесс. М., 1998. С. 299.
Существенный
недостаток положений старого Закона
состоял в том, что признание
Конституционным Судом неконституционности
правоприменительной практики не означало
лишения нормы закона, примененного в
конкретном деле, юридической силы. Данный
закон мог быть отменен только
законодателем. Конституционный Суд был
вправе ограничить его применение.
Постановление Конституционного Суда по
жалобе влияло на правоприменительное
решение, которое могло быть изменено или
отменено. Но для этого необходимо было
прямое указание в решении Конституционного
Суда.
Действующая Конституция РФ
предусмотрела, что порядок проверки
конституционности закона, примененного или
подлежащего применению в конкретном деле,
по жалобам на нарушение конституционных
прав и свобод граждан должен определяться
федеральным законом (ч. 4 ст. 125).
Интерпретация этого положения вызвала спор
среди юристов, судей Конституционного Суда.
Н.В. Витрук, констатируя отсутствие в
действующем российском законодательстве
такого федерального закона, считает, что
подобный порядок определяется самим
Конституционным Судом на основе ФКЗ <*>.
Не все юристы придерживаются подобного
мнения. Например, Л.В. Лазарев считает, что
не следует понимать заключительную фразу ч.
4 ст. 125 Конституции РФ как необходимость
принятия специального федерального закона.
По его мнению, роль такого акта играет ФКЗ о
Конституционном Суде, а цель упомянутого
положения - подчеркнуть федеральный
уровень регламентации порядка подачи
конституционной жалобы <**>. Спор этот не
носит принципиального характера: орган
конституционного правосудия не раз уточнял
положения данного Закона, восполняя
имевшиеся пробелы.
--------------------------------
<*> См. там же. С. 300.
<**> См.: Кряжков
В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в
Российской Федерации. М., 1998. С. 87.
В
соответствии с ч. 1 ст. 96 ФКЗ правом на
обращение в Конституционный Суд с
индивидуальной или коллективной жалобой на
нарушение конституционных прав и свобод
обладают граждане, чьи права и свободы
нарушаются законом, примененным или
подлежащим применению в конкретном деле, и
объединения граждан, а также иные органы и
лица, указанные в Федеральном законе.
Коллективная жалоба должна удовлетворять
требованиям процедуры конкретного
конституционного контроля. Если
индивидуальную жалобу вправе направить
отдельное лицо, то коллективную - группа
лиц, каждое из которых обладает правом на
подачу жалобы в индивидуальном порядке.
Однако отдельное лицо, чье конституционное
право нарушено, не вправе выступать от
имени группы лиц, в отношении которых
отсутствовало конкретное дело, даже если
закон затрагивает их конституционные права
и свободы <*>. Коллективную жалобу по
российскому законодательству не следует
смешивать с так называемой народной
жалобой, которая не допускается в
конституционном судопроизводстве России
<**>. Под народной жалобой понимается
конституционная жалоба отдельного
гражданина в интересах других лиц или
группы лиц на нарушение их индивидуальных
или коллективных прав.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Конституционного Суда РФ от
24 января 1997 г. "По делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской
Республики от 17 апреля 1996 года "О системе
органов государственной власти в
Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст.
708.
<**> См.: Витрук Н.В. Конституционное
правосудие в России (1991 - 2001 гг.): Очерки
теории и практики. М., 2001. С. 236.
Правом на
обращение с жалобой наряду с российскими
гражданами обладают также иностранные
граждане и лица без гражданства, хотя в
Конституции РФ об этом прямо не говорится.
Такой подход вытекает из ч. 3 ст. 62
Конституции РФ, установившей национальный
режим для иностранных граждан. Согласно
этой статье иностранные граждане и лица без
гражданства пользуются в РФ правами и несут
обязанности наравне с гражданами РФ, кроме
случаев, установленных федеральным законом
или международным договором РФ.
Конституционный Суд РФ придерживается
широкого толкования термина "гражданин",
содержащегося в ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и
ст. 96 ФКЗ о Конституционном Суде: в
категорию граждан включаются граждане РФ,
иностранные граждане и апатриды.
Широкий смысл стал придаваться
конституционным правосудием и понятию
"объединение граждан", которое имеет право
обратиться с жалобой. К ним Конституционный
Суд отнес различные виды общественных
объединений, религиозные объединения,
экономические объединения (акционерные
общества, общества с ограниченной
ответственностью и др.). Объединение
граждан может обратиться с конституционной
жалобой на нарушение конституционных прав
граждан, а также на нарушение прав самого
объединения. В качестве таких объединений
могут выступать общества и товарищества,
которые являются юридическими лицами и
созданы гражданами для совместной
реализации таких конституционных прав, как
право свободно использовать свои
способности и имущество для
предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности и право
иметь в собственности, владеть,
пользоваться и распоряжаться имуществом
как единолично, так и совместно с другими
лицами <*>.
--------------------------------
<*>
См.: Постановление Конституционного Суда РФ
от 24 октября 1996 г. "По делу о проверке
конституционности части первой статьи 2
Федерального закона от 7 марта 1996 года "О
внесении изменений в Закон Российской
Федерации "Об акцизах" // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст.
5202.
В Постановлении 1998 г. Конституционный
Суд обоснованно расширил круг субъектов,
имеющих право на обращение с жалобой <*>.
Так как в жалобе затрагивалась
конституционная обязанность платить
законно установленные налоги и сборы,
которая распространяется на всех
налогоплательщиков, в том числе на
государственные предприятия - юридические
лица, Конституционный Суд отметил, что и на
государственные предприятия
распространяются конституционные принципы
и гарантии в той степени, в какой эти
принципы и гарантии могут быть к ним
применимы (п. 2 мотивировочной части).
Поэтому жалоба государственного
предприятия была признана допустимой.
--------------------------------
<*> См.:
Постановление Конституционного Суда РФ от
12 октября 1998 г. "По делу о проверке
конституционности пункта 3 статьи 11 Закона
Российской Федерации от 27 декабря 1991 года
"Об основах налоговой системы в Российской
Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 42. Ст. 5211.
Отдельные
исследователи считают, что в ч. 4 ст. 125
Конституции РФ содержится исчерпывающий
перечень субъектов, обладающих правом на
обращение с запросом (все суды Российской
Федерации) и жалобой (все индивидуальные и
коллективные частные субъекты права) о
нарушении конституционных прав и свобод
человека <*>. Однако положения этой
статьи необходимо рассматривать в
системной связи с положениями ФКЗ о
Конституционном Суде. Данный Закон
закрепляет юридические условия, создающие
возможность для расширения круга
субъектов, обладающих правом жалобы, по
сравнению с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ.
Согласно ч. 1 ст. 96 ФКЗ о Конституционном
Суде правом на конституционную жалобу
наделены также иные органы и лица,
указанные в федеральном законе.
--------------------------------
<*> См.: Абросимова
Е. Проблемы свободного доступа к правосудию
в Российской Федерации // Конституционное
право: восточно-европейское обозрение. 2001. N
3. С. 174.
Следовательно, в перспективе этот
круг может быть расширен, так как не имеет
исчерпывающего характера. В настоящее
время к таким лицам относятся Генеральный
прокурор РФ <1>, а также Уполномоченный по
правам человека <2>. Они относятся к
инициаторам только конкретного
конституционного контроля, но не вправе
инициировать процедуру абстрактного
контроля. В соответствии с ч. 6 ст. 35
Федерального закона "О прокуратуре
Российской Федерации" Генеральный прокурор
РФ вправе обращаться в Конституционный Суд
РФ по вопросу нарушения конституционных
прав и свобод граждан законом, примененным
или подлежащим применению в конкретном
деле. Согласно пп. 5 п. 1 ст. 29 ФКЗ "Об
Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации" по результатам
рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе
обращаться в Конституционный Суд с жалобой
на нарушение конституционных прав и свобод
граждан законом, примененным или
подлежащим применению в конкретном деле.
Однако какое-либо практическое влияние на
осуществление такого контроля эти
должностные лица пока не оказывают.
Конституционный Суд не рассматривал дела
по жалобе Уполномоченного по правам
человека, хотя принял два определения: по
жалобе - от 17 октября 2001 г. <3> и по
ходатайству - от 12 марта 2002 г. <4> В
отношении Генерального прокурора РФ в
литературе не раз отмечалось, что он не
использует данное ему право обращения в
Конституционный Суд по вопросу нарушения
прав и свобод граждан <5>. Чтобы объяснить
прокурорскую безынициативность,
необходимо осмыслить различия в формах
абстрактного и конкретного контроля.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный
закон от 17 января 1992 г. "О прокуратуре
Российской Федерации" в ред. Федерального
закона от 17 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст.
4472.
<2> См.: Федеральный
конституционный закон от 26 февраля 1997 г. "Об
Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст.
1011.
<3> См.: Определение КС РФ от 17
октября 2001 г. "По жалобе Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации на
нарушение конституционных прав гражданина
Н.Н. Чипурды частью второй статьи 336
Уголовно-процессуального кодекса РСФСР" //
СЗ РФ. 2001. N 50. Ст. 4821.
<4> См.:
Определение КС РФ от 12 марта 2002 г. N 40-О "По
ходатайству Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации об
официальном разъяснении Постановления
Конституционного Суда Российской
Федерации от 5 июля 2001 года по делу о
проверке Постановления Государственной
