Конституционная жалоба: традиции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности
Думы "О внесении изменения в Постановление
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации "Об
объявлении амнистии в связи с 55-летием
Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945
годов" // СЗ РФ. 2002. N 20. Ст. 1914.
<5> См.:
Осипян С. Система защиты конституционной
законности в сфере федеративных отношений:
предпосылки и реальность // Право и жизнь. М.,
2000. N 30. С. 57.
Конкретное дело всегда
связано с правами гражданина или
объединения граждан, которые сами могут
выступать инициаторами жалобы. Поэтому
Генеральный прокурор или Уполномоченный по
правам человека реально могут только
дублировать подобные обращения граждан и
их объединений. В связи с этим
потенциальные возможности должностных лиц
оказываются невостребованными.
По-видимому, для должностных лиц такого
уровня власти целесообразнее будет
использование процедуры абстрактного
контроля. Правом на осуществление этой
формы контроля они сейчас не обладают. Тем
не менее сложилась практика приглашения
Генеральной прокуратуры для участия в
делах по жалобам граждан или запросам
судов. Как отмечает М.А. Митюков,
сложившийся обычай позволяет прокурору
изложить свою позицию по поводу
конституционности закона после
выступлений сторон, экспертов,
представителей Президента, палат
Федерального Собрания, Верховного Суда и
Высшего Арбитражного Суда <*>. Тем самым
прокуратура участвует в осуществлении
надзора за соблюдением Конституции РФ.
Однако это направление деятельности
прокуратуры должно быть более
эффективным.
--------------------------------
<*>
См.: Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки
конституционного правосудия. Томск, 1999. С.
181.
Проблема допустимости жалобы. Условия
(критерии) допустимости жалобы
определяются ФКЗ о Конституционном Суде, а
также в его решениях.
1. Если закон
затрагивает конституционные права и
свободы граждан, то для признания
допустимости жалобы не имеет значения, были
ли в действительности нарушены права
гражданина в конкретном деле. Жалоба
допустима только в отношении закона, а не
какого-либо иного нормативно-правового
акта. Подобное толкование закона
длительное время господствовало в практике
конституционного правосудия. Им могут быть
федеральный конституционный и федеральный
закон, закон субъекта РФ; конституция и
устав субъекта РФ также подпадают под
отмеченную категорию актов только в случае
применения их в конкретном деле.
2. Если
имеется конкретное дело, рассмотрение
которого завершено или начато в суде или
ином органе, применяющем закон, то не имеет
значения, каково содержание решений,
принятых по делу судом, и рассмотрено ли оно
всеми судебными инстанциями. Конкретный
контроль по жалобе гражданина возможен не
только в связи с судебным делом, но и в том
случае, если оспариваемый закон
применяется другим уполномоченным на то
органом государства или должностным лицом.
Следовательно, подача жалобы возможна на
любой стадии рассмотрения дела в суде или
ином органе, применяющем закон.
3. Если
закон применен или подлежит применению в
конкретном деле, то он может быть оспорен
только в той части, которая применена или
подлежит применению в деле заявителя. Если
заявитель в жалобе оспаривает более
широкий круг положений закона, чем те,
которые применялись или подлежали
применению, Конституционный Суд признает
жалобу допустимой только в определенной
части. Если же конституционные вопросы,
поставленные в жалобе, были разрешены в
ранее принятом постановлении, сохраняющем
свою силу, жалоба признается не подлежащей
дальнейшему рассмотрению. В таком случае
Конституционный Суд принимает "отказное"
определение по жалобе. Причем оно может
иметь положительное содержание, если
заявитель просит признать
неконституционными положения закона,
аналогичные тем, которые уже были признаны
не соответствующими Конституции РФ. В этом
случае Конституционный Суд указывает на
невозможность применения подобных
положений, которые нуждаются в отмене
компетентными органами.
Помимо
отмеченных критериев допустимости жалобы,
Конституционный Суд может высказать свое
мнение в постановлении или в "отказном"
определении, тем самым сформировав
правовую позицию о ее допустимости. Так, в
Постановлении от 25 апреля 1995 г. Суд указал,
что гражданин вправе обратиться в орган
конституционной юстиции, если полагает, что
имеет место неопределенность в вопросе,
соответствует ли Конституции РФ закон,
затрагивающий его конституционные права и
свободы <*>. Дефекты закона (неточность
или неясность формулировок, пробелы) также
могут приводить в процессе правоприменения
к нарушениям конституционных прав и свобод.
Поэтому может быть признана
неконституционной практика применения
такого закона.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Конституционного
Суда РФ от 25 апреля 1995 г. "По делу о проверке
конституционности частей первой и второй
статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с
жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой" // СЗ РФ. 1995.
N 18. Ст. 1708.
В Определении от 15 ноября 2001 г. N
243-О Конституционный Суд РФ уточнил один из
критериев допустимости жалобы <*>. В стаж
работы судьи, по мнению гражданина А.Е.
Павлова, обратившегося с жалобой, должно
быть включено время работы в качестве
адвоката и после ухода судьи в отставку в
связи с прекращением срока его полномочий.
В статье 7 Федерального закона "О
дополнительных гарантиях социальной
защиты судей и работников аппаратов судов
Российской Федерации" нет прямого указания,
что в стаж работы судьи включается время
работы адвокатом до назначения его на
должность судьи, как об этом прямо сказано в
абз. втором п. 1 ст. 19 Закона РФ "О статусе
судей в Российской Федерации" в редакции
Федерального закона от 21 июня 1995 г.
Гражданин А.Е. Павлов полагал, что
невключение в стаж работы судьи работы в
качестве адвоката после ухода судьи в
отставку значительно снижает уровень его
социального обеспечения и нарушает части 1
и 2 ст. 39 Конституции РФ.
--------------------------------
<*> См.: Определение
КС РФ от 15 ноября 2001 г. N 243-О "Об отказе в
принятии к рассмотрению жалобы гражданина
Павлова Алексея Ефимовича на нарушение его
конституционных прав положениями статьи 19
Закона Российской Федерации "О статусе
судей в Российской Федерации" и статьи 7
Федерального закона "О дополнительных
гарантиях социальной защиты судей и
работников аппаратов судов Российской
Федерации" // ВКС РФ. 2002. N 2.
Определение
видов работ по юридической профессии,
подлежащих включению в стаж работы в
должности судьи, установление специального
порядка его исчисления, по мнению Суда,
зависят от специфики рода и характера
деятельности судьи и не нарушают принцип
равенства граждан перед законом.
Оценив
положения двух Законов, Суд констатировал
отсутствие неопределенности в понимании
оспариваемых положений. В стаж работы,
учитываемый при исчислении размера
ежемесячного пожизненного содержания,
включается лишь время работы адвокатом до
назначения на должность судьи, а не после
оставления этой должности. Не затрагивают
оспариваемые нормы, по мнению Суда, и права
заявителя на социальное обеспечение, ибо он
вправе по своему усмотрению выбирать форму
социального обеспечения - в виде
государственной пенсии либо в виде
ежемесячного пожизненного содержания
судьи в отставке.
Следовательно, анализ
данного Определения показывает, что жалоба
недопустима, если отсутствует
неопределенность в понимании оспариваемых
положений. Особенности публично-правового
статуса лица не дают ему права апеллировать
к принципу равенства граждан перед законом,
а также когда реальное право (в данном
случае право на социальное обеспечение) не
нарушено или не затрагивается
оспариваемыми нормами.
Жалоба не может
быть принята к рассмотрению, как следует из
Определения Конституционного Суда от 21
декабря 2001 г. N 299-О, если обжалуемый закон
(Уголовный кодекс РФ) предоставляет
судебным органам право оценивать признаки
объективной стороны предусмотренных
статьей УК РФ (ст. 228) составов преступлений
и конкретизировать содержание их
применительно к отдельным
правоприменительным ситуациям <*>. В
Определении было указано, что
Конституционный Суд РФ не вправе
определять основания, необходимые для
принятия того или иного
правоприменительного решения, и оценивать
его соответствие Конституции РФ. Тем самым
законодательно установленное право суда на
судейское усмотрение при разрешении
уголовных дел не может быть рассмотрено
Конституционным Судом на предмет
соответствия Конституции России.
--------------------------------
<*> См.: Определение
Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2001 г. N
299-О "Об отказе в принятии к рассмотрению
жалобы гражданина Нащекина Константина
Игоревича на нарушение его конституционных
прав частями первой, третьей и четвертой
статьи 228 Уголовного кодекса Российской
Федерации" // Конституционное правосудие в
странах СНГ и Балтии. Дайджест. М., 2002. N 3. С. 83
- 86.
Длительное время в деятельности
Конституционного Суда применялось
формально-юридическое толкование термина
"закон", содержащегося в ч. 4 ст. 125
Конституции РФ и ст. 97 ФКЗ о Конституционном
Суде. Подобное толкование распространялось
и на термин "закон", употребляемый в
отношении запроса судов согласно ст. 102 ФКЗ.
Формальное понимание закона (закон в
формальном смысле) означало, что под ним
понимались нормативно-правовые акты
законодательного происхождения, принятые
федеральным или региональными
парламентами.
Постановление
Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г.
внесло существенные коррективы в прежнее
понимание термина "закон" <*>. Формальное
понимание закона было расширено и
дополнено материальным пониманием.
Конституционный Суд признал подлежащими
контролю постановления Государственной
Думы об амнистии, так как "должна
гарантироваться защита и против
принимаемых с нарушением принципов
правового государства актов об
амнистии".
--------------------------------
<*>
См.: Постановление Конституционного Суда РФ
от 5 июля 2001 г. "По делу о проверке
конституционности Постановления
Государственной Думы от 28 июня 2000 года N 492-III
ГД "О внесении изменения в Постановление
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации "Об
объявлении амнистии в связи с 55-летием
Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945
годов" в связи с запросом Советского
районного суда города Челябинска и
жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст.
3059.
В Постановлении Конституционного
Суда было указано, что постановление
Государственной Думы, которым объявляется
амнистия, является уникальным
нормативно-правовым актом в сравнении с ее
постановлениями по другим вопросам, а также
в сравнении с иными нормативными
подзаконными актами, принимаемыми в форме
постановлений. Принимаемые
Государственной Думой постановления об
амнистии отличаются от законов, они имеют
особую конституционную природу.
Во-первых, исходя из пункта "о" ст. 71,
относящего амнистию к ведению Российской
Федерации, и ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, Суд не
исключил право федерального законодателя
принять закон об общих условиях
осуществления амнистии, хотя издание
такого закона не является необходимым и
обязательным. Во-вторых, в отсутствие
такого закона именно нормативные
предписания, содержащиеся в постановлении
об амнистии, могут и должны выполнять
функцию законодательного регулирования.
В-третьих, все другие акты Государственной
Думы, которые в соответствии со ст. 103
Конституции РФ также принимаются в форме
постановлений, имеют принципиально иной
характер, являются индивидуальными
правовыми актами. В-четвертых,
постановление Государственной Думы об
амнистии допускает отказ от реализации
ранее примененных или подлежавших
применению (в отношении названных в данном
акте категорий лиц и преступных деяний)
норм Уголовного кодекса РФ. А это не может
быть осуществлено нормативным актом, не
приравненным по уровню к закону, поскольку
акты ниже уровня закона не должны ему
противоречить, препятствуя его
применению.
Таким образом, расширенное
толкование термина "закон" в отношении
подконтрольных Конституционному Суду
актов привело к тому, что нормативные
постановления Государственной Думы (какими
являются акты об амнистии) стали
признаваться законами в материальном
смысле.
Пределы и последствия контроля
по жалобе. Важным при обращении с
конституционной жалобой является учет
пределов проверки конституционности
оспариваемого закона. Они аналогичны тем,
что установлены ст. 86 ФКЗ о Конституционном
Суде для проверки конституционности
нормативных актов и договоров. Поэтому
гражданин может требовать проверки
конституционности закона по содержанию
норм, форме акта; по порядку подписания,
принятия, опубликования и введения в
действие; с точки зрения принципа
разделения властей, установленного
Конституцией РФ, а также разграничения
компетенции между федеральными органами
государственной власти, предметов ведения
и полномочий между органами
государственной власти РФ и входящих в ее
состав субъектов. Если оспариваемый закон
принят до вступления в действие
Конституции РФ, то пределы проверки на
предмет его конституционности ограничены
содержанием норм.
Рассмотрение жалобы
гражданина Конституционным Судом
оканчивается вынесением одного из двух
решений: 1) закон или отдельные его
положения признаются соответствующими
Конституции РФ; 2) закон или отдельные его
положения признаются не соответствующими
Конституции РФ. Принятые за период с 1995 по
2002 год решения по жалобам показывают, что
Конституционный Суд в одном и том же
постановлении признавал одни положения
закона неконституционными, а другие -
конституционными; признавал
неконституционной практику применения
норм закона; не противоречащими
Конституции РФ положения закона, которые не
подлежат применению по отношению к
определенным субъектам права (например, в
Постановлении от 23 ноября 1999 г. N 16-П <*> о
проверке ФЗ "О свободе совести и о
религиозных объединениях"). Данное
Постановление породило проблему: Суд может
прекратить действие норм закона без
признания их не соответствующими
Конституции РФ. Не является ли это
конституционной аномалией?
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 51.
Ст. 6363.
Признание неконституционным
закона, примененного в конкретном деле,
влечет за собой обязательный пересмотр
данного дела компетентным органом в
обычном порядке (ч. 2 ст. 100 ФКЗ о
Конституционном Суде). Пересмотру подлежит
не только дело, рассмотренное судом, но и
другим уполномоченным органом в обычном
порядке, определенном для судов в УПК, ГПК,
АПК, а для других органов - в актах,
регламентирующих их порядок деятельности.
Отказ органа пересмотреть решение,
основанное на неконституционном законе, -
грубое нарушение ФКЗ о Конституционном
Суде. Не являлась законной при этом ссылка
на отсутствие в процессуальном
законодательстве норм, аналогичных ч. 2 ст.
100 ФКЗ о Конституционном Суде. Длительное
время российское процессуальное
