Пути совершенствования правового регулирования отношений российской федерации и субъектов российской федерации по предметам совместного ведения
ОТНОШЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПО ПРЕДМЕТАМ
СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ
С.В. ВАСИЛЬЕВА, В.Д.
МАЗАЕВ
Васильева Светлана Викторовна -
кандидат юридических наук, доцент
Государственного университета - Высшая
школа экономики.
Мазаев Владимир
Дмитриевич - кандидат юридических наук,
доцент Государственного университета -
Высшая школа экономики.
1. Вопросы
совершенствования правового регулирования
отношений Федерации и ее субъектов по
предметам ведения, в том числе и по
предметам совместного ведения, имеют
приоритетное значение для определения
природы и направления развития
федеративных отношений в целом. Нельзя не
помнить о том, что в свое время отсутствие
адекватного политико-правового механизма
согласования предметов ведения и
полномочий, ответственности между
различными уровнями государственной
власти Союза ССР, союзных, а также
автономных республик, особенно по вопросам
собственности, бюджетных отношений,
явилось одним из основных факторов распада
единого государства.
2. В Конституции РФ
устанавливаются принципы взаимоотношений
Российской Федерации и ее субъектов по
разграничению предметов ведения и
полномочий. К их числу относится прежде
всего положение ч. 3 ст. 11 Конституции,
согласно которому разграничение предметов
ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации и субъектов Федерации
осуществляется Конституцией, Федеративным
и иными договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий. Данная
норма представляет собой одну из основ
конституционного строя, и положения других
глав Конституции РФ не могут противоречить
ей (ч. 2 ст. 16 Конституции РФ). В ч. 3 ст. 11
Конституции РФ сформулирован важнейший
принцип правового механизма реализации
разделения властей по вертикали:
разграничение предметов ведения и
полномочий между двумя уровнями
государственной власти происходит как на
основании действующей Конституции, так и
Федеративного и иных договоров. Здесь
провозглашается приоритетная роль
Конституции, но в то же время определенная
ниша отводится договорному процессу.
Непосредственное конституционное
разграничение предметов ведения
осуществляется путем установления
закрытых перечней предметов
исключительного ведения Российской
Федерации (ст. 71 Конституции), предметов
совместного ведения Российской Федерации
(ст. 72 Конституции), а также принципа
остаточной компетенции, который
заключается в том, что вне пределов ведения
Федерации и полномочий Российской
Федерации по предметам совместного ведения
субъекты Федерации обладают всей полнотой
государственной власти и осуществляют
собственное правовое регулирование (ст. 73,
ч. 4 ст. 76 Конституции).
В ст. 76
Конституции РФ определяется механизм
правового регулирования по предметам
ведения, выделяется приоритетная форма
регулирования - закон, говорится об
иерархии законов, принимаемых по различным
предметам ведения. Статья 76 Конституции
устанавливает основы правового
регулирования по вопросам, относящимся к
предметам ведения Российской Федерации,
предметам совместного ведения и остаточной
компетенции. В этой статье не
предусматривается иных способов
разграничения предметов ведения и
полномочий помимо установленных в статьях
71, 72, 73 Конституции РФ и, соответственно,
иных механизмов правового
регулирования.
По ряду вопросов,
относящихся к предметам совместного
ведения, в Конституции РФ содержатся
дополнительные правила законодательного
регулирования на определенном уровне
власти. Так, ч. 3 ст. 75 Конституции
предусматривает установление федеральным
законом общих принципов налогообложения и
сборов, а ч. 1 ст. 77 - общих принципов
организации представительных и
исполнительных органов государственной
власти. Кроме того, в Конституции РФ, наряду
с законодательным, специально
оговаривается возможность договорного
регулирования отношений между
сложносоставными субъектами Российской
Федерации (ч. 4 ст. 66). Эти отношения могут
касаться и вопросов разграничения
предметов ведения и полномочий.
Конституция РФ, таким образом, предлагает
договорный путь в случаях, когда динамика
отношений внутри сложносоставных
субъектов Федерации не сможет в полной мере
вписаться в рамки статей 72, 73, 76 Конституции
РФ.
3. О проблемах конституционной
модели разграничения предметов ведения и
полномочий написано немало <*>. На
сегодняшний день особенно актуальным
является решение вопросов в сфере
совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов.
--------------------------------
<*> См.: Умнова И.А. Современная
конституционная модель российского
федерализма: проблемы совершенствования и
тенденции эволюции // Государство и право.
1999. N 11; Умнова И.А. Совместное ведение
Российской Федерации и ее субъектов как
предмет конституционного регулирования //
Журнал российского права. 1999. N 11; Варламова
Н.В. Конституционная модель российского
федерализма // Российский федерализм:
конституционные предпосылки и
политическая реальность: Сборник докладов /
Под. ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. М.,
2000; Шахрай С.М. Конституционный Суд и
совершенствование правовых инструментов
разграничения полномочий между
федеральным центром и регионами // Право и
экономика. 2001. N 10 и другие.
В российской
Конституции не разделяются предметы
совместного ведения, по которым органы
государственной власти одного уровня могут
законодательствовать, а другого уровня -
осуществлять исполнительную власть. Не
конкретизированы и полномочия по предметам
совместного ведения, принадлежащие
федеральным органам государственной
власти и органам государственной власти
субъектов Российской Федерации. Это
обусловило необходимость поиска
оптимальной правовой модели закрепления
объема полномочий и ответственности
органов государственной власти различного
уровня по предметам совместного ведения.
4. Опыт разграничения предметов
совместного ведения и полномочий по ним на
первом этапе основывался на положении ч. 3
ст. 11 Конституции РФ, в развитие которой
было заключено свыше 40 договоров между
органами власти Российской Федерации и
субъектов Федерации. Договорный процесс
середины 1990-х гг., как известно, привел к
неоднозначным результатам. С одной стороны,
в договоре выразилась попытка достичь
политического компромисса в ряде областей,
выходящего за рамки законодательного и
даже конституционного регулирования. При
этом договорная форма отношений отчасти
компенсировала острый дефицит
законодательного регулирования в этой
сфере.
С другой стороны, договорное
регулирование не привело к более четкому по
сравнению с действующей Конституцией
разграничению предметов ведения, уточнению
объема полномочий и ответственности
органов государственной власти
соответствующего уровня. Напротив,
положения ряда договоров противоречили
Конституции и федеральному
законодательству. В известной мере
договорное регулирование обусловило
умаление верховенства Конституции РФ и
федеральных законов, нарушение равноправия
субъектов Российской Федерации и т.д.
Существенной проблемой оказалось
определение правовой природы и юридической
силы таких договоров, их места в системе
правовых актов России. Поэтому
сворачивание процесса договорного
регулирования и подписание в настоящее
время ряда договоров о прекращении
действия ранее заключенных договоров о
разграничении предметов ведения и
полномочий являются закономерными
действиями сторон внутригосударственного
договорного процесса <*>.
--------------------------------
<*> Договоры о
прекращении действия Договоров о
разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти Кировской области,
Омской области, Астраханской области //
Российская газета. 2002. 2 февраля.
5. Второй
этап разграничения предметов совместного
ведения и полномочий по ним
характеризовался вспомогательной ролью
договора, приоритетом Конституции РФ и
федеральных законов в регулировании
соответствующих отношений. Этот принцип
был закреплен в Федеральном законе от 24
июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации" <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.
3176.
Вместе с тем Закон о принципах и
порядке разграничения предметов ведения и
полномочий далеко не совершенен. В Законе
не совсем четко определены предмет
договорного разграничения, правовая
природа договора, его место в системе
правовых актов России. В названном Законе
не установлены критерии (единые нормативы)
конкретизации предметов совместного
ведения и разграничения полномочий по ним
между органами государственной власти двух
уровней. Неясен и вопрос о возможности
субъектов Федерации передавать предметы
своего ведения в совместное ведение
Российской Федерации и ее субъектов.
В
п. 1 ст. 3 Федерального закона о принципах и
порядке разграничения предметов ведения и
полномочий говорится о недопустимости
передачи, исключения или перераспределения
иным образом установленных Конституцией РФ
предметов ведения Российской Федерации,
предметов совместного ведения. При этом в п.
2 ст. 14 и ст. 17 Закона предусмотрено, что
предметы совместного ведения могут
конкретизироваться в соответствующих
договорах. Получается, что предметы
совместного ведения нельзя разграничивать,
их можно лишь конкретизировать. Однако
содержательное значение категории
"конкретизация предметов ведения" требует
дополнительного толкования. До сих пор
остаются нерешенными вопросы: об объеме
законодательного регулирования Российской
Федерации по предметам совместного ведения
- регулирование основ (общих принципов) или
более детальное регулирование; о
возможности конкретизации предметов
совместного ведения и разграничения
полномочий по ним не только на основе
договора, но и на основе федерального
конституционного закона, федерального
закона. И это далеко не полный круг проблем,
требующих скорейшего решения.
6. Часть
ответов на вопросы в сфере отношений
Федерации и ее субъектов по предметам
совместного ведения можно найти в решениях
Конституционного Суда РФ. Так, в абз. 6 п. 4
мотивировочной части Постановления от 9
января 1998 г. N 1-П по делу о проверке
конституционности Лесного кодекса
Российской Федерации выражена правовая
позиция Конституционного Суда РФ, согласно
которой разграничение полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и субъектов Федерации
по предметам совместного ведения может
осуществляться федеральными законами.
Вместе с тем эта правовая позиция вызывает
споры <*>. Поэтому, несмотря на то что
Федеральный закон о принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий в целом следует идее
верховенства Конституции РФ и федеральных
законов по отношению к договорному
регулированию, о нормативном характере
данной правовой позиции не может быть речи
до тех пор, пока она не получит прямого
закрепления в законе.
--------------------------------
<*> См.: Варламова
Н.В. Указ. соч. С. 60.
7. Учитывая, что порядок
договорного разграничения предметов
ведения и полномочий установлен в
Конституции РФ, а также наличие
положительных сторон заключения
внутригосударственных договоров,
Федеральный закон о принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий необходимо в своей основе
сохранить, основательно переработав.
Изменения и дополнения названного Закона
должны быть направлены на повышение
значения принципа примата Конституции РФ и
федеральных законов в регулировании
разграничения предметов ведения и
полномочий, на формирование эффективных
процедур взаимодействия Федерации и ее
субъектов, согласования их позиций, что
явится дополнительной гарантией
равноправия субъектов Федерации в
отношениях с Российской Федерацией по
предметам совместного ведения. Этому
способствовало бы и развитие
конституционных принципов договорного
процесса, ужесточение процедуры
подготовки, заключения, опубликования и
расторжения договоров о разграничении
предметов ведения и полномочий с четким
определением участников этого процесса и
механизмами учета их позиций. Можно
предложить, в частности, следующие
изменения и дополнения к названному
Федеральному закону.
Во-первых,
дополнить Закон статьей 10.1:
"Статья 10.1.
Принцип добросовестности заключения
договоров и соглашений в области развития
экономических и социальных отношений
Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации
1. Договоры и
соглашения могут заключаться при условии
направленности их содержания на
оптимизацию взаимодействия органов
государственной власти Российской
Федерации и субъектов Российской
Федерации, на совершенствование
экономического и социального развития
субъекта Российской Федерации, на
повышение уровня жизни населения,
проживающего на его территории.
2.
Условиями заключения договоров и
соглашений являются соблюдение принципов
единства экономической системы Российской
Федерации, обеспечение равных стандартов в
распределении ресурсов между субъектами
Российской Федерации".
Во-вторых,
дополнить Федеральный закон статьей
21.1:
"Статья 21.1. Инициатива внесения
проекта договора
Право внесения проекта
договора о конкретизации предметов
совместного ведения, конкретизации и
разграничении полномочий по предметам
совместного ведения принадлежит на уровне
федеральных органов государственной
власти: Президенту Российской Федерации,
Правительству Российской Федерации, Совету
Федерации, Государственной Думе; на уровне
органов государственной власти субъектов
Федерации: представительному
(законодательному) органу государственной
власти субъекта Российской Федерации,
высшему должностному лицу субъекта
Российской Федерации (руководителю высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации),
органу исполнительной власти субъекта
Российской Федерации".
В-третьих, дать
новую редакцию пункта 1 статьи 22:
"Порядок подготовки, предварительного
рассмотрения и согласования проектов
договора, соглашения определяется
Президентом Российской Федерации на основе
настоящего Федерального закона".
В-четвертых, дать новую редакцию статьи
23:
"1) Проект договора направляется
субъектом инициативы внесения проекта
договора на уровне федеральных органов
государственной власти Президенту
Российской Федерации. Президент Российской
Федерации направляет проект договора в
законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта
Российской Федерации, в Совет Федерации.
2) Проект договора направляется субъектом
инициативы внесения проекта договора на
уровне органов государственной власти
субъекта Российской Федерации в
законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта
Российской Федерации. Законодательный
(представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации
направляет проект
