Пути совершенствования правового регулирования отношений российской федерации и субъектов российской федерации по предметам совместного ведения
договора Президенту Российской Федерации,
в Совет Федерации.
3) Проект договора
рассматривается в законодательном
(представительном) органе государственной
власти субъекта Российской Федерации в
трехмесячный срок с момента получения
проекта договора. При рассмотрении проекта
договора законодательный
(представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации
учитывает предложения и замечания к
проекту договора высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации), органа
исполнительной власти субъекта Российской
Федерации. Решение об одобрении или
отклонении проекта договора принимается в
соответствии с регламентом
законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации простым большинством
голосов в форме постановления
законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации.
4) Проект
договора, одобренный законодательным
(представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации, с
приложением предложений и замечаний
органов государственной власти субъекта
Российской Федерации, указанных в п. 3
настоящей статьи, направляется Президенту
Российской Федерации.
5) Президент
Российской Федерации в 2-недельный срок
направляет проект договора, одобренный
законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта
Российской Федерации, на рассмотрение в
Совет Федерации.
6) Проект договора
рассматривается в Совете Федерации в
трехмесячный срок с момента представления
проекта договора Президентом Российской
Федерации. Совет Федерации выносит решение
об одобрении или отклонении проекта
договора простым большинством голосов в
форме постановления Совета Федерации.
Решение Совета Федерации по проекту
договора направляется в 2-недельный срок
Президенту Российской Федерации и в
законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта
Российской Федерации.
7) Президент
Российской Федерации в случае одобрения
проекта договора законодательным
(представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации,
Совета Федерации, а также при отсутствии
возражений по проекту договора со стороны
Правительства Российской Федерации,
высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации),
органа исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, заинтересованного
органа государственной власти субъекта
Российской Федерации, не являющегося
стороной договора, в месячный срок решает
вопрос о подписании договора.
8) В случае
неодобрения проекта договора
законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта
Российской Федерации, Совета Федерации, а
также при наличии возражений органов
государственной власти, указанных в пункте
7 настоящей статьи, Президент Российской
Федерации в трехмесячный срок созывает
согласительную комиссию из представителей
заинтересованных сторон. Согласованный
проект договора проходит стадии,
предусмотренные пунктами 1 - 7 настоящей
статьи, начиная с направления проекта
договора Президентом Российской Федерации
в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта, в Совет
Федерации".
Федеральный закон о
принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий следовало
бы также дополнить статьей 28.1 ("Прекращение
действия договора"). В этой статье речь
должна идти о прекращении действия
договора в том же порядке, что и его
заключение. Это же правило касается
внесения в договор изменений и дополнений.
Для договоров, заключенных до вступления в
силу новой редакции Закона, можно было бы
закрепить упрощенную процедуру, которая
уже сложилась на практике, т.е. путем
подписания Президентом РФ и руководителем
высшего исполнительного органа власти
субъекта РФ договора о прекращении
действия договора о разграничении
предметов ведения и полномочий. Хотя не
лишним было бы предусмотреть участие в этой
процедуре законодательного
(представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации и
Совета Федерации.
Кроме того, в
Федеральном законе необходимо определить
срок вступления его в силу, сроки и
механизмы приведения в соответствие с
новой редакцией Закона ранее заключенных
договоров, федерального законодательства и
законодательства субъектов РФ. Можно было
бы воспроизвести или сделать прямые
отсылки к соответствующим положениям
федерального законодательства об
отрешении Президентом РФ руководителя
высшего исполнительного органа субъекта
РФ, роспуске Государственной Думой
законодательного (представительного)
органа субъекта РФ в случае нарушения этими
региональными органами власти принципа
верховенства Конституции РФ и федерального
закона по отношению к договору.
Развитие процедурных инструментов в новой
редакции названного Федерального закона
позволило бы снять часть с трудом
поддающихся решению в настоящий момент
вопросов в сфере конкретизации предметов
совместного ведения, разграничения
полномочий по ним и сделать еще один шаг по
пути совершенствования правового
регулирования федеративных отношений в
России.
8. Вместе с тем закрепление
договора в качестве вспомогательного
правового инструмента конкретизации
предметов совместного ведения и
разграничения полномочий по ним -
достаточно простой вариант решения
сложнейшей задачи. Логика ч. 3 ст. 11
Конституции РФ предполагает более
значительную роль договоров в процессе
разграничения предметов ведения и
полномочий между уровнями государственной
власти. Эта логика была обусловлена
природой и особенностями формирования
федеративных отношений нового типа в
России, где договорный процесс в сложные
переходные моменты играл позитивную роль,
выступая нередко инструментом так
называемого фактического
(квази)конституционного регулирования.
Исходя именно из этой логики, не следует
провозглашать безоговорочный приоритет
федеральных законов по отношению к
договору, равно как и правовая природа
договоров не должна определяться в текущем
федеральном законодательстве. Потенциал
договорного разграничения предметов
ведения и полномочий, заложенного ч. 3 ст. 11
Конституции РФ, следовало бы развивать по
пути принятия конституционных поправок в
главу 3 Конституции РФ. В настоящий же
момент допустимо рассматривать договорное
разграничение предметов ведения и
полномочий в качестве потенциальной
возможности конституционного строя,
которая не используется на более
стабильном этапе развития федеративных
отношений, когда осуществляется
конкретизация (упорядочение, уточнение)
предметов совместного ведения и
разграничение полномочий по ним.
9.
Трудно разрешим и вопрос об установлении
единых нормативов конкретизации предметов
совместного ведения и разграничения
полномочий по ним в сфере трудовых,
семейных, земельных и иных отношений.
Непросто также предусмотреть единые
стандарты разграничения объектов
федеральной и региональной
государственной собственности. Эти
стандарты подвижны и развиваются в
зависимости от ряда факторов, в том числе от
динамики отношений Федерации и ее
субъектов. Что касается универсальных
критериев (принципов, пределов
разграничения), то они устанавливаются
Конституцией РФ и Федеральным законом о
принципах и порядке разграничения, в то
время как более предметные критерии
конкретизации предметов совместного
ведения и разграничения полномочий по ним
находятся в отраслевом праве, сложно
поддаются унификации и могут
устанавливаться в трудовом, семейном,
земельном и других кодексах или
нормативных правовых актах, принятых в
соответствующих сферах отношений.
10.
Следует сказать несколько слов о
популярной ныне идее четкого разграничения
в федеральном законодательстве полномочий
органов государственной власти Российской
Федерации и субъектов РФ по всем предметам
совместного ведения. Реализация этой идеи
представляется рациональной в том плане,
что она предполагает проведение
тщательного анализа договоров и
соглашений, выявление противоречий и
пробелов в федеральном и региональном
законодательстве и разработку на этой
основе механизмов, направленных на
совершенствование правового регулирования
отношений Российской Федерации и субъектов
РФ по предметам совместного ведения. Кроме
того, разграничение полномочий и
установление ответственности федеральных
органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов РФ в
сфере предметов совместного ведения,
несомненно, явились бы фактором
стабилизации федеративных отношений
России.
Вместе с тем плодотворность
четкого разграничения полномочий вызывает
определенные сомнения. Во-первых,
распределить все полномочия до последнего
просто невозможно, а во-вторых, при
чрезмерной детализации полномочий может
исчезнуть такое качество федеративных
отношений, как динамичность, необходимая
гибкость в регулировании многообразия
отношений Российской Федерации и субъектов
Федерации. Поэтому отношения Федерации и ее
субъектов по предметам совместного ведения
должны строиться на основе согласованных
действий и решений по вопросам,
перечисленным в ст. 72 Конституции РФ, а
также общей ответственности органов
государственной власти Российской
Федерации и субъектов РФ перед гражданами
за содержание своих нормативно-правовых
актов.
11. В этом смысле наиболее
рациональным путем совершенствования
правового регулирования отношений
Российской Федерации и субъектов РФ по
предметам совместного ведения является
установление принципов и порядка участия
субъектов РФ в принятии решений на
федеральном уровне власти, гарантий учета
интересов субъектов РФ при принятии
решений как по предметам ведения
Российской Федерации, так и по предметам
совместного ведения.
Общие положения об
участии органов государственной власти
субъектов РФ в федеральном законодательном
процессе содержатся в ст. 13 Федерального
закона "О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти
Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации", в п. 2 ст. 109 и п. 5 ст. 119
Регламента Государственной Думы
Федерального Собрания <*>. В ч. 4 ст. 36, ч. 3 и
ч. 4 ст. 43 Федерального конституционного
закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от
31.12.97) "О Правительстве Российской
Федерации" <**> предусматривается
несколько норм - принципов об учете
интересов органов государственной власти
субъектов РФ при принятии решений
Правительства РФ. Отдельные вопросы
участия субъектов РФ в управлении
федеральной собственностью решаются в
Федеральном законе от 7 мая 1998 г. N 74-ФЗ "Об
особенностях распоряжения акциями
Российского акционерного общества
энергетики и электрификации "Единая
энергетическая система России" и акциями
других акционерных обществ
электроэнергетики, находящихся в
федеральной собственности" <***>. В
соответствии с ч. 1 ст. 1 и ст. 2 данного Закона
51% акций РАО "ЕЭС России" находится в
федеральной собственности. Субъектам РФ
передается 33% голосов по акциям РАО "ЕЭС
России", находящимся в федеральной
собственности, пропорционально объемам
потребления субъектами РФ электрической
энергии.
--------------------------------
<*>
Регламент Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации от 22 января 1998 г. (в ред. от 22.06.01) //
СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; N 16. Ст. 1828; N 26. Ст. 3048; N 30. Ст.
3699; N 44. Ст. 5441; N 52. Ст. 6348; 1999. N 17. Ст. 2111; N 39. Ст.
4588; N 43. Ст. 5176, N 49. Ст. 5965; N 50. Ст. 6099; 2000. N 4. Ст.
365; N 13. Ст. 1326; N 42. Ст. 4125; N 45. Ст. 4436;
Парламентская газета. 26 декабря 2000. N 244; СЗ
РФ. 2001. N 1 (ч. II). Ст. 59, N 17. Ст. 1651, N 25. Ст. 2565; N 27.
Ст. 2734.
<**> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1.
Ст. 1.
<***> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст.
2079.
Положения об участии субъектов РФ в
принятии решений на федеральном уровне, в
управлении федеральной и совместной
государственной собственностью можно
пересчитать по пальцам. Недостаточно полно
решены вопросы обеспечения учета интересов
субъектов РФ, ответственности федеральных
органов государственной власти за
нарушения прав субъектов Федерации. На наш
взгляд, практически отсутствует должное
законодательное закрепление порядка
участия органов государственной власти
субъектов Федерации в процессе
разграничения предметов совместного
ведения и полномочий, а также в федеральном
законодательном регулировании вопросов
совместного ведения. Упомянутая статья 13
Федерального закона о принципах и порядке
разграничения предметов ведения и
полномочий недостаточно четко раскрывает
формы этого участия, состав участников
федерального законодательного процесса со
стороны субъектов Федерации, необходимые
процессуальные моменты такого участия.
Собственно говоря, практика
законодательного процесса Государственной
Думы показывает отношение федеральных
законодателей к участию региональных
органов государственной власти в
законотворческом процессе по предметам
совместного ведения. Так, во многих
постановлениях Государственной Думы по
вопросам принятия проектов законов по
предметам совместного ведения в первом
чтении не соблюдается установленный
статьей 13 указанного Закона и
соответствующими статьями Регламента
Государственной Думы 30-дневный срок,
который предоставляется органам
государственной власти субъектов РФ для
возможного внесения предложений и
замечаний (хотя согласно указанным нормам
до истечения указанного срока рассмотрение
законопроекта во втором чтении не
допускается и, более того, нарушение
предусмотренных Регламентом сроков
прохождения законопроектов может являться
основанием признания принятого закона
недействительным). Например, в
Постановлении Государственной Думы от 31
марта 2000 г. N 220-III ГД о принятии в первом
чтении проекта Федерального закона "О
внесении изменений и дополнений в
Федеральный закон "О ветеранах" на внесение
поправок дается 4 дня, в Постановлении
Государственной Думы от 28 апреля 2000 г. N 355-III
ГД о проекте Федерального закона "О
внесении изменений и дополнений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации" - 17
дней, в Постановлении Государственной Думы
от 24 мая 2001 г. N 1560-III ГД о проекте
Федерального закона "О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем" - 15 дней, в Постановлении
Государственной Думы от 7 июня 2001 г. N 1600-III ГД
о проекте Федерального закона "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон
"О лицензировании отдельных видов
деятельности" - 12 дней и т.д.
В таких
условиях органы государственной власти
субъектов РФ не могут в должной мере
реализовать свои полномочия в этом
важнейшем направлении совершенствования
правового механизма регулирования
полномочий по предметам совместного
ведения. Поэтому достаточно типичны
конфликты между органами власти Федерации
и ее субъектов по поводу разделения
государственной
