Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в современный период
В ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРАВОПОРЯДКА В СОВРЕМЕННЫЙ
ПЕРИОД
Н.Д. НЕЧЕВИН
Нечевин Н.Д., ВНИИ
МВД России.
Происходящие в нашем обществе
динамичные процессы политического,
экономического, социального и культурного
развития, совершенствование общественных
отношений, рост нетерпимости граждан к
различным антиобщественным проявлениям -
все это требует значительного повышения
эффективности охраны всех видов
собственности, законности и правопорядка,
участия в этом процессе граждан. Это
требование в равной степени относится как к
предупреждению (профилактике)
преступлений, обеспечению правопорядка в
городах и сельской местности, так и участию
граждан в обеспечении исправления лиц,
вовлекаемых в сферу предупредительного
воздействия, и их ресоциализацию, что
органически соответствует сущности
правового государства, его гуманистической
направленности, принципам законности и
социальной справедливости.
Важно
определить правовое регулирование участия
граждан в обеспечении правопорядка,
включая их место и роль в этом процессе. Это
означает: во-первых, противодействие
криминогенным процессам в обществе,
обеспечение сдерживания и сокращения
правонарушений; во-вторых, способствование
созданию и укреплению в обществе атмосферы
спокойствия и стабильности; в-третьих,
устранение угрозы правам, свободам и
законным интересам членов общества и
государству; в-четвертых, придание
соответствующим правовым положениям
подлинного комплексного характера, с тем
чтобы они в полной мере содействовали
расширению масштабов по повышению
результатов участия граждан в обеспечении
правопорядка; в-пятых, усиление юридических
гарантий участников общественных
отношений в сфере обеспечения правопорядка
вплоть до придания важнейшим из таких
гарантий силы закона; кроме того,
необходима четкая систематизация
(автоматизация) нормативного материала,
касающегося участия граждан в обеспечении
правопорядка.
Изучение международных
оценок специалистов, при оптимальном
использовании возможностей участия
граждан в обеспечении правопорядка,
обосновывает возможность предотвращения
совершения преступлений и их профилактику
(по видам) в четырех - семи случаях из десяти
возможных, а по бытовым - и того более.
Лучше предупреждать преступления, чем
карать за них. Это составляет цель любого
хорошего законодательства, которое, в
сущности, является искусством вести людей к
наивысшему счастью или к возможно меньшему
несчастью, если рассуждать с точки зрения
соотношения добра и зла в нашей жизни.
Это высказывание выдающегося итальянского
мыслителя XVIII века Чезаре Беккариа не
утратило актуальности <*>.
--------------------------------
<*> Беккариа Чезаре.
О преступлениях и наказаниях. М., 1995. С.
230.
Правовое регулирование участия
граждан в обеспечении правопорядка, по
мнению автора, должно определяться четко
сформулированными и прошедшими научную
апробацию концептуальными положениями,
традициями, историческим опытом.
В
дореволюционный и послереволюционный
период достаточно эффективно действовала
система правового обеспечения
правопорядка, общего и индивидуального
предупреждения преступлений, где заметную
роль играли общественные формирования,
граждане.
Так, функция обеспечения
правопорядка и предупреждения
преступлений возлагалась на
правоохранительные органы и другие
властные и общественные структуры России.
Как известно, еще в 1876 г. был принят Устав о
предупреждении и пресечении преступлений,
в котором наряду с профилактикой
подлежащих деяний регламентировались
некоторые вопросы тактики действий как
органов полиции, так и населения. Устав
состоял из пяти разделов, насчитывающих 326
статей. Первый раздел - "О предупреждении и
пресечении преступлений против веры";
второй - "О предупреждении и пресечении
преступлений общественного порядка и
учреждений правительства"; третий - "О
предупреждении и пресечении беспорядков
при увеселениях и забавах, также о
пресечении явного соблазна и разврата в
поведении"; четвертый - "О предупреждении и
пресечении преступлений против личной
безопасности"; пятый - "О предупреждении и
пресечении преступлений против имущества",
а возникшие (1890 г.) добровольные дружины
активно обеспечивали правопорядок, вели
борьбу с бандитизмом на дорогах и рабочих
окраинах.
В 1915 г. была принята первая
инструкция по организации добровольной
дружины, где был изложен порядок
формирования дружины, правила отбора
дружинников, их учет, дисциплинарные
требования и основные формы работы. В
частности, инструкцией было определено, что
для организации деятельности дружины
высшим представителем местной
административной власти назначалось
особое лицо (офицер Отдельного корпуса
жандармов или чиновник одного из
учреждений).
В постсоветское время
также создавались общественные
организации: ОСОДМИЛ (добровольное
общество содействия милиции), БРИГАДМИЛы
(бригады содействия милиции) и с конца 50-х
годов - добровольные народные дружины,
основной задачей которых были обеспечение
правопорядка и профилактика
преступлений.
Внутренняя жизнь дружин
была в значительной степени основана на
самоуправлении (выборность командиров,
прием на общем собрании, коллегиальные
руководящие органы - штабы и т.п.), однако
фактически ДНД, действуя под
непосредственным руководством партийных
органов, администраций и партийных
комитетов предприятий, продолжала всецело
оставаться под руководством
государственных структур. ДНД в тех
исторических условиях сыграли свою
положительную роль, обеспечили массовое,
хотя и "добровольно-принудительное" участие
граждан в охране правопорядка. Многие
дружинники действительно активно и
неформально участвовали в борьбе с
правонарушениями, немало помогали
правоохранительным органам, значительное
количество наиболее отличившихся
дружинников были в то время удостоены
государственных наград. И это был
значительный этап истории в развитии
общественных формирований по обеспечению
правопорядка.
Происходящие в последние
годы в России процессы негативно сказались
на ранее существовавшей системе участия
граждан в обеспечении правопорядка и
профилактики преступлений. Принятый
Государственной Думой Федеральный закон
"Об общественных объединениях" <*> (ст. 49)
признал утратившими силу в Российской
Федерации: указы Президиума Верховного
Совета СССР "Об основных обязанностях и
правах добровольных народных дружин по
охране общественного порядка"; "Об
утверждении Положения о товарищеских судах
и Положения об общественных советах по
работе товарищеских судов", "Об утверждении
Положения об общественных пунктах охраны
порядка в РСФСР"; "Об утверждении положения
о комиссиях по борьбе с пьянством,
образуемых на предприятиях, в учреждениях,
организациях и структурных подразделениях"
и др.
--------------------------------
<*> Между
тем общественные объединения имеют
характерные для них качества: а) образуются
гражданами на добровольной основе; б) в силу
своей природы не обладают
государственно-властными полномочиями и не
признаны субъектами правотворчества.
Источником их полномочий юридического
характера могут быть только
нормативно-правовые акты; в) действуют от
своего имени; г) не преследуют коммерческой
цели или извлечения прибыли.
В настоящее
время практически разрушена работа по
обеспечению правопорядка и предупреждению
преступлений по месту жительства, в том
числе и из-за отсутствия
нормативно-правового, организационного и
ресурсного обеспечения. Это привело к
возрастанию числа лиц, совершающих
посягательства на собственность и
личность, особенно в состоянии
алкогольного, наркотического и
токсического опьянения. В структуре
преступников увеличивается доля лиц, не
имеющих постоянного источника дохода. Так,
в 2004 г. было зарегистрировано преступлений,
совершенных лицами: в состоянии
алкогольного опьянения - 30,3%; ранее
совершавшими преступления - 33,7%;
несовершеннолетними и при их участии - 10,9%.
Из числа лиц, совершивших преступления, 52,4%
не имели постоянного источника дохода. В 2004
г. продолжала ухудшаться ситуация с
нелегальным оборотом наркотиков.
Зарегистрировано 185,8 тыс. (+90% к АППГ)
преступлений, связанных с наркотическими
средствами и сильнодействующими
веществами. Особенно актуализируется
предмет рассматриваемого законопроекта,
разработанного автором и представленного в
Государственную Думу России в свете данных
о состоянии и динамике тех видов
преступлений, которые традиционно
рассматриваются как наиболее
чувствительные к уровню профилактической
работы: преступность несовершеннолетних;
рецидивная преступность; преступления,
связанные с незаконным оборотом
наркотических средств, оружия; и т.д.
Например, в 2004 г. был зарегистрирован
значительный рост преступлений,
совершенных несовершеннолетними и при их
участии; лицами, ранее судимыми за
преступления; с использованием
огнестрельного оружия, боеприпасов и
взрывчатых материалов. Опасной тенденцией
является все большее вовлечение в
преступную деятельность лиц, ранее не
имевших криминального опыта.
К
сожалению, интенсивное развитие
политических общественных объединений
сегодня приводит к многообразному
характеру их деятельности, но не охватывает
такого важного направления, как
обеспечение правопорядка и профилактики
преступлений. Несмотря на ослабление
безопасности человека в современных
условиях, граждане не используют своего
конституционного права для создания
общественных объединений, основной целью
которых было бы обеспечение правопорядка и
предупреждение преступлений. Поэтому при
формировании системы обеспечения
правопорядка, принимая решение о включении
в нее общественных институтов, необходимо
учитывать наш исторический опыт, не
отказываться от реанимирования
результативных форм и методов работы.
С
учетом названных обстоятельств авторский
законопроект "Об участии граждан
Российской Федерации в обеспечении
правопорядка" направлен на то, чтобы
восстановить и активизировать
деятельность граждан по охране
правопорядка. При этом концептуальные идеи
своевременности и достаточности
профилактической деятельности органически
сочетаются с реализацией принципа
законности и справедливости. В этой связи
особое внимание уделяется правовому
регулированию участия граждан в
обеспечении правопорядка, а также
максимальной детализации предоставленных
этим формированиям правомочий в
правоохранительной деятельности. Сделана
попытка установить единые обязанности и
права, условия и пределы применения ими
физической силы и специальных средств, а
также меры их ответственности.
Автор
считает, что восстановление и развитие
системы участия граждан в обеспечении
правопорядка должно осуществляться на
новой основе, опирающейся на
конституционные ценности, сочетание
почетных обязанностей нештатных
участников в обеспечении правопорядка с
возмездностью обезличенных и
индивидуализированных мероприятий.
Перенос центра тяжести на работу по месту
жительства не исключает, а предполагает
реанимацию ряда форм и методов работы
администрации и трудовых коллективов,
независимо от форм собственности (конечно,
это должно быть нормативно закреплено).
Необходимо обеспечить максимальную
преемственность оправдавших себя форм и
видов правоохранительной работы,
использовавшихся в прошлые годы.
Изучая
международный опыт в этой сфере, автор
пришел к выводу о том, что если не считать
концептуальных разработок, которые имеют
более ограниченное значение, то не следует
восхищаться их результатами, так как
участие граждан в обеспечении правопорядка
за рубежом, если речь идет о формах,
фактически заимствованных в свое время у
нас, но они, все эти формы, постоянно
развиваются, особенно в сфере
предупреждения преступности среди
несовершеннолетних.
Восстановление и
развитие системы участия граждан в
обеспечении правопорядка требует
определенной последовательности:
во-первых, научное обоснование; во-вторых,
официальная концепция; в-третьих,
законодательное обеспечение и его
концепция; в-четвертых, организационные
меры.
Изменение последовательности
названных составляющих "подорвет"
эффективность поставленной задачи, которая
по своему значению представляется одной из
наиболее значимых и масштабных для нашего
общества.
В результате проведенного
исследования автор пришел к выводу о том,
что правовое регулирование участия граждан
в обеспечении правопорядка предполагает
концептуальное обоснование и подготовку
ряда законопроектов. Базовым должен стать
федеральный закон "Об участии граждан
Российской Федерации в обеспечении
правопорядка" <*>. Его концептуальное
положение исходит из сформулированных выше
тезисов и предусматривает определение
целей и задач закона, его интерпретацию
именно как основ, решение проблемных
вопросов соотношения уровней компетенции,
разработку системы специфических по
содержанию принципов. Предполагается также
трактовка отдельных положений участия
граждан в обеспечении правопорядка,
решаемого во взаимодействии с
правоохранительными органами. Это, в свою
очередь, обязывает четко определить
компетенцию.
--------------------------------
<*>
Данный законопроект разработан автором с
ведущими учеными России, прошел обсуждение
в Государственной Думе и одобрен Советом
Федерации в 1999 г.
Этот законопроект "Об
участии граждан Российской Федерации в
обеспечении правопорядка" состоит из пяти
глав, насчитывающих 22 статьи. Первая глава
закрепляет общие положения, где
рассматриваются предмет регулирования
настоящего федерального закона и его
правовая основа участия граждан в
обеспечении правопорядка.
Во второй
главе автором обозначены формы и методы
участия граждан в обеспечении
правопорядка, его общей и индивидуальной
профилактики, также оговорены и их
ограничения.
В главе третьей - народные
дружины - регламентируется порядок
создания народных дружин и руководство ими;
определяется порядок приема в народную
дружину и отчисления из нее, выдача
удостоверений, символики и форменной
одежды, а также финансовое и
материально-техническое обеспечение.
В
законе автором четко сформулированы
обязанности и права народных дружинников,
условия и пределы применения ими
физической силы и специальных средств.
Показана также и ответственность народных
дружинников.
В четвертой главе
определены гарантии правовой и социальной
защиты граждан, участвующих в обеспечении
правопорядка, меры их поощрения.
В пятой
главе закона определен контроль и надзор за
деятельностью граждан, участвующих в
обеспечении правопорядка.
Как считает
автор, в настоящее время для нас
представляет интерес опыт стран Запада и
Японии, где наблюдается заимствование
"наших форм" участия граждан в обеспечении
правопорядка, особенно по месту
жительства.
Успешнее всего развита
система обеспечения правопорядка и
общественной профилактики в Японии, где
акцентируется внимание на местные
локальные программы. Так, министерством
юстиции разработана модель программы
обеспечения правопорядка и предупреждения
преступности для района. Районные
программы бывают двух основных видов:
