Развитие института криминологической и социально-правовой экспертизы: теория и практика
И СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ: ТЕОРИЯ И
ПРАКТИКА
В.В. ГОРДИЕНКО
Гордиенко В.В.,
департамент уголовного розыска МВД
России.
На современном этапе развития
российского государства объективно
возрастает значение законодательного
обеспечения проводимых преобразований,
эффективного правового регулирования
общественных отношений. Стало очевидным,
что без формирования необходимой правовой
базы, новой системы управления через право
невозможно решение социально значимых
проблем развития страны, в том числе и
создание должной системы обеспечения
криминологической безопасности.
Как
справедливо отмечают некоторые
исследователи, на сегодняшний день
криминологическая политика реально и в
основном осуществляется на уровне
правоприменения, тогда как, помимо этого, к
числу форм ее реализации относится также
законодательная и иная нормотворческая
деятельность. Действительно,
законотворчество как форма реализации
задач обеспечения противодействия
криминальным угрозам используется в
отечественной практике сравнительно
редко.
Так, до настоящего времени еще не
принят закон о предупреждении
преступности, который активно обсуждался
во второй половине 90-х гг. прошлого
столетия. Отсутствует законодательство по
противодействию организованной и
коррупционной преступности.
Из
принятых за последнее время
законодательных актов, имеющих отношение к
изучаемой нами тематике, можно назвать
Федеральные законы от 25 июля 1998 г. "О борьбе
с терроризмом" и от 7 августа 2001 г. "О
противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем", и
некоторые другие, число которых весьма
ограничено.
В этой связи одной из
основополагающих является проблема
создания нового законодательства, которое
бы в большей степени соответствовало
задачам обеспечения безопасного
существования и развития государства,
общества и личности. В свою очередь, решение
данной проблемы связано с необходимостью
совершенствования процесса подготовки и
принятия законодательных актов, форм и
методов участия в нем всех ветвей власти и
научного сообщества.
Практика
подготовки и принятия конкретных
законодательных решений, связанных с
обеспечением криминологической
безопасности в Российской Федерации,
зачастую свидетельствует об отсутствии их
глубокой научной проработки, недооценке
возможных последствий действия
принимаемых законов. Это самым
отрицательным образом сказывается на
качестве не только самих законопроектов и
всего российского законодательства в
целом, но и состоянии защищенности
общества.
Кардинально изменить такое
положение можно, лишь преодолев устаревшие
подходы к проблемам законодательной
деятельности, обеспечив глубокую научную
рационализацию законодательного труда.
Следует всецело согласиться с мнением о
том, что существовавшее длительное время
упрощенное понимание механизма
взаимодействия юридической науки и
практики законотворчества, сводившее роль
науки к простому обслуживанию интересов
различных ведомств, накладывало свой
отпечаток практически на все формы участия
ученых-юристов в законотворчестве.
Первоначальные проекты законов,
разработанные научными сотрудниками, после
хождения по инстанциям претерпевали такие
изменения, что их порой невозможно было
даже узнать. Заключения ученых-юристов на
уже готовые законопроекты имели чисто
формальный характер, а если и содержали
конструктивные предложения, то не
принимались во внимание, равно как и
многочисленные справки,
научно-аналитические обзоры, докладные
ученых об издании новых законов либо о
внесении изменений в уже действующие <*>.
Все это относится и к работе криминологов,
участвующих в экспертизах законопроектов и
иных нормативных правовых актов.
--------------------------------
<*> Сухоруков П.П.
Формы воздействия юридической науки на
законотворчество // Труды Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ. N 53. М.,
1993. С. 42.
Криминологическая и
социально-правовая экспертиза является
составной частью, одним из направлений
научной экспертизы законопроектов.
По
мнению А.С. Пиголкина, осуществление
научной экспертизы предполагает научный
анализ и оценку подготовленного и
внесенного в парламент Российской
Федерации законопроекта с точки зрения его
содержания и формы специальными
научно-консультативными подразделениями,
учеными-экспертами и их группами <*>.
Однако пока такая экспертиза чаще всего
понимается лишь как общая правовая оценка
законопроекта, причем сама процедура ее
назначения и проведения не имеет
необходимого регулирования, каких-либо
обязательных требований <**>.
--------------------------------
<*> Пиголкин А.С.
Проблемы законотворчества Российской
Федерации // Труды. 1992. N 3. С. 97.
<**>
Шеремет К.Ф. Выступление на "круглом столе"
по теме: "Закон в переходный период: опыт
современной России" // Государство и право.
1995. N 10.
Необходимо отметить, что в ряде
нормативных правовых документов, в
частности в Регламенте Государственной
Думы Федерального Собрания РФ, принятом 22
января 1998 г., упоминаются такие понятия, как
"независимая научная экспертиза" (ст. 27),
"научная экспертиза" (ст. 112), "правовая
экспертиза" (ст. 112), "независимая экспертиза
поправок" (ст. 121). Однако их толкование,
равно как и нормативное закрепление
механизма проведения каждой из
перечисленных экспертиз, отсутствует.
Вместе с тем в Регламенте установлено
последовательное проведение правовой
экспертизы при подготовке законопроекта во
всех трех чтениях, а заключение Правового
управления, в котором эксперты должны
ответить на ряд конкретных вопросов,
включено в число обязательных документов,
прилагаемых к законопроекту на каждом из
этих этапов. Об иных видах экспертизы
конкретно речи не идет.
Особо
выделяются официальная и неофициальная
научные (точнее - правовые) экспертизы
законопроекта. Официальная экспертиза
проводится на основании обращения в
экспертную организацию уполномоченных
органов парламента и только того проекта
закона, который получил статус
законопроекта. В Федеральном Собрании РФ
таким органом является Государственная
Дума в целом, комитет Государственной Думы,
ответственный по законопроекту (ст. 112
Регламента).
Круг организаций, а также
отдельных лиц, к которым может обратиться
ответственный по законопроекту, не
ограничен, и, по установившейся практике,
ими могут быть как отечественные, так и
зарубежные и международные
исследовательские учреждения.
В свою
очередь, неофициальная экспертиза может
быть проведена на основании обращения
неуполномоченного органа парламента
(депутата, фракции или депутатской группы)
либо по поводу проекта закона, не
получившего официальное признание в
качестве законопроекта.
Необходимо
особо подчеркнуть, что правовая экспертиза,
в нынешнем ее понимании и толковании, не
охватывает криминологическую оценку
законопроектов. Под правовой экспертизой
законопроекта, как правило, понимается
специальное исследование, проводимое для
оценки соответствия законопроекта
Конституции, его совместимости с
действующим законодательством и
международными договорами Российской
Федерации и установления качества
законопроекта с точки зрения примененных
правил законодательной техники <*>.
--------------------------------
<*> Надеев Р.К.
Правовое обеспечение законопроектной
деятельности Государственной Думы. М.:
Известия, 1997. С. 36 - 37.
Таким образом, в
рамках указанной экспертизы выделяются
формально-юридическая (соответствие
законопроектов актам более высокой
юридической силы), редакционно-техническая
(соответствие правилам юридической
техники) и содержательная стороны (наличие
проблемной ситуации, которая затрагивает
интересы общества в целом или большей его
части и требует изменения законодательного
регулирования).
Однако вопрос о
допустимости и правомерности
вмешательства законодателя в определенную
область общественных отношений в той или
иной форме ответами на вышеперечисленные
вопросы не заканчивается. Хотя, безусловно,
они и выступают необходимыми условиями
обеспечения правомерности деятельности
государственной власти и легитимности
принимаемых ею законов. Однако не менее
остро стоит проблема предупреждения
возможных вредоносных последствий в плане
активизации различных криминальных
факторов жизни социума в связи с принятием
того или иного нормативного правового акта.
И потому игнорирование данного аспекта
проблемы является по меньшей мере
непредусмотрительным.
Экспертизу
законопроектов обычно связывают с
выявлением законотворческих ошибок,
которые в научной и методической
литературе рассматривают как результат
несоблюдения правотворческим органом
общепринятых правил и стандартов. Вместе с
тем законопроект не только должен
соответствовать неким формализованным
критериям, но и удовлетворять требованию
адекватного и продуманного перевода
имеющихся представлений о социальных и
юридических закономерностях в систему
нормативно-правовых установлений. Помимо
того, что законопроекты могут содержать
юридические, логические и грамматические
ошибки, они могут быть основаны на
ошибочных правовых решениях. И если первые,
порождая пробелы или противоречия,
нечеткие или неясные правовые предписания,
будут препятствовать реализации
конкретных правоотношений, то последнее
обстоятельство может исказить саму
сущность данных отношений. В этой связи
следует согласиться с мнением С.В.
Полениной, которая подразделяет
правотворческие ошибки на три вида:
политические, социальные и правовые
<*>.
--------------------------------
<*>
Поленина С.В. Качество закона и
эффективность законодательства. М., 1993. С.
43.
В социально-правовом срезе роль
криминологической экспертизы заключается
в том, чтобы с учетом конкретных
исторических условий в законопроект
заложить именно те правовые средства,
которые позволяли бы нейтрализовать
разнообразные криминогенные факторы,
имеющие место в обществе (к примеру,
невысокий уровень правовой культуры,
правовой нигилизм, недостаточную
активность должностных лиц исполнительных,
контролирующих и правоохранительных
органов и т.д.). В противном случае
криминогенный потенциал перевесит
правовые средства и цель закона достигнута
не будет.
В идеале, в ходе научной
экспертизы должна быть получена
информация, позволяющая законодателям
принимать решения по законопроектам на
основании их всесторонней и достоверной
оценки. При этом рекомендации, изложенные в
экспертных заключениях, следует
рассматривать не как "истину в последней
инстанции", а как основу для тесного,
непосредственного взаимодействия
экспертов с разработчиками
законопроекта.
Конкретно
эксперты-криминологи устанавливают
реальную направленность предлагаемого
закона, ожидаемые последствия его действия
с точки зрения достижения цели и получения
побочных результатов. Рассматриваются
положительные и отрицательные стороны
развития ситуации без данного закона и с
его введением, а также возможные
конфликтные ситуации, которые может
вызвать введение в действие предлагаемого
закона. Помимо этого, анализируется
потенциальная эффективность всех
элементов предлагаемого регулирования на
основе сопоставления с иными существующими
и возможными вариантами разрешения данной
проблемы, анализа исторического и
зарубежного опыта урегулирования
аналогичных и сходных ситуаций.
Полагаем также, что введение
криминологической и социально-правовой
экспертизы является необходимым условием
научной обоснованности законопроектов и
гарантии их качества. Это связано с тем, что
обеспечение обоснованности предполагает,
прежде всего, тщательный учет
экономических, социально-политических,
правовых, экологических и других факторов
развития определенной сферы
жизнедеятельности общества, к которой
относится предполагаемый законопроект. Оно
означает также, что принимаемый закон
должен вписываться в систему существующих
общественных отношений и отвечать
общественным потребностям правового
регулирования данной сферы
жизнедеятельности социума.
Резюмируя
вышеизложенное, отметим, что
криминологическая и социально-правовая
экспертиза законопроектов сможет
оказывать эффективное воздействие на
формирование качественного
законодательства только тогда, когда она
представляет собой структурный элемент
системы научного (правового) обеспечения
законодательного процесса в целом. В эту
систему должны входить фундаментальные и
практически-прикладные научные
исследования, которые логически увязаны
между собой при соблюдении четкой
последовательности их осуществления.
Необходимость проверки возможности
применения выдвигаемых теоретических идей
и конструкций применительно к общественной
практике обусловливает связь
фундаментальных и прикладных исследований,
а также определяет порядок проведения
последних. Нарушение их последовательности
или игнорирование одного из элементов
неизбежно приведет к снижению качества
принимаемых законодательных актов.
Нужно отметить, что вопрос о закреплении
института правовой экспертизы в качестве
обязательного элемента законодательного
процесса начал обсуждаться уже достаточно
давно, причем в поддержку данного
предложения выступали не только
ученые-правоведы, но и практически все
участники законодательного процесса в
Российской Федерации.
В период
существования Советского Союза и в
последующем, в течение определенного
времени, в Российской Федерации данная
проблема вообще не ставилась. Тогда
экспертиза осуществлялась работниками
аппарата законодательного органа на базе
тщательно подготовленного законопроекта,
положения которого были детально
согласованы с заинтересованными
ведомствами, с одновременным привлечением
ученых и широкого круга юридической
общественности, еще до поступления проекта
закона в высший орган законодательной
власти.
Во время функционирования
Верховного Совета Российской Федерации
Комитет по законодательству этого органа с
привлечением юридической и
редакционно-издательских служб Совета
осуществлял правовую и лингвистическую, а
Высший экономический совет при Президиуме
Верховного Совета и Контрольно-бюджетный
комитет - финансово-экономическую
экспертизу текста законопроекта.
Однако со временем объем подготавливаемых
законопроектов от различных субъектов
законодательной инициативы существенно
увеличился, что привело к осознанию
необходимости создания организационной
структуры, призванной осуществлять
экспертизу проектов законов. Стал активно
обсуждаться вопрос о создании при
Верховном Совете РФ Высшего
экспертно-правового совета, состоящего из
солидных ученых-юристов и призванного
осуществлять научную юридическую
экспертизу вносимых на рассмотрение
Верховного Совета законопроектов, а также
призванного способствовать повышению
качества подготавливаемых законодательных
решений и эффективности всей
законодательной работы.
Положительное
решение вопроса о создании института
экспертизы законопроектов было
подтверждено и на самом высоком уровне. Так,
Президент РФ в своем послании членам Совета
Федерации в
