Развитие института криминологической и социально-правовой экспертизы: теория и практика
1997 г. отметил, что число отклоненных законов
слишком велико и в этой связи он
поддерживает необходимость законодательно
закрепленной, независимой юридической
экспертизы законопроектов.
Однако
институт научной (и даже правовой)
экспертизы так и не вошел в качестве
обязательного элемента процесса
подготовки и принятия законопроектов.
Отметим, что отдельные положения о
проведении научной экспертизы нашли свое
отражение в проектах некоторых правовых
актов. В частности, вопросам организации и
проведения независимой научной экспертизы
проектов законов и других
нормативно-правовых актов посвящена
отдельная глава инициативного проекта
закона "О нормативно-правовых актах
Российской Федерации", подготовленного в 1992
г. группой сотрудников Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Верховном Совете РФ
<*>.
--------------------------------
<*>
Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н.
Инициативный проект федерального закона "О
нормативно-правовых актах Российской
Федерации" // Государство и право. 1992. N 7. С. 76 -
86.
Весьма интересны содержательные
моменты указанного инициативного
законопроекта. В связи с тем, что некоторые
предложенные подходы не утратили своей
актуальности и сегодня, коротко
остановимся на них.
Так,
предусматривалось, что для оценки качества
внесенного на рассмотрение
правотворческого органа проекта
нормативного правового акта проводится
независимая научная (юридическая,
экономическая, финансовая,
научно-техническая, экологическая и др.)
экспертиза.
Авторами законопроекта
предлагалось установить, что все проекты
законов и иных нормативно-правовых актов,
вносимых на рассмотрение Съезда народных
депутатов и Верховного Совета Российской
Федерации, по вопросам государственного
бюджета, обеспечения конституционных прав,
свобод и обязанностей граждан Российской
Федерации, правового статуса федеральных
государственных органов и общественных
объединений, налоговой системы, экологии
подлежат обязательной юридической научной
экспертизе.
Проект нормативного
правового акта предполагалось направлять
на научную экспертизу по решению
руководства правотворческого органа,
уполномоченного на издание
соответствующего акта. Заключение
экспертов по проекту закона или иного
нормативного правового акта, внесенного на
рассмотрение Съезда народных депутатов
либо Верховного Совета РФ, должно
рассматриваться постоянной комиссией
палаты, комитетом Верховного Совета РФ,
являющимся головным по разработке проекта,
перед обсуждением проекта на Съезде
народных депутатов или сессии Верховного
Совета РФ.
При этом организации и лица,
участвующие в проведении экспертизы
проекта закона или иного нормативного
правового акта, внесенного на рассмотрение
Съезда народных депутатов либо Верховного
Совета РФ, предлагалось наделить
серьезными полномочиями, в том числе:
-
требовать от аппарата постоянных комиссий
палат и комитетов Верховного Совета РФ,
министерств, государственных комитетов и
других центральных органов управления РФ,
иных органов и организаций материалы и
документы, связанные с подготовкой проекта,
включая отзывы, заключения и другие
материалы, полученные в ходе согласования
или народного обсуждения проекта;
-
участвовать с правом совещательного голоса
в работе постоянных комиссий палат и
комитетов Верховного Совета РФ при
обсуждении соответствующего проекта;
-
участвовать в обсуждении проекта на Съезде
народных депутатов или сессии Верховного
Совета РФ.
Особо указывалось, что в
оценке проекта нормативного правового акта
эксперты независимы и не связаны позицией
органа, по поручению которого проводится
экспертиза.
Введение научной
экспертизы предусматривалось и в рамках
другого инициативного проекта
федерального закона "О законах и иных
нормативно-правовых актах Российской
Федерации", подготовленного в 1995 г.
коллективом сотрудников Института
государства и права Российской академии
наук. В одной из его статей говорилось, что
проекты законов, а в необходимых случаях и
проекты других нормативных правовых актов
подлежат независимой научной экспертизе.
Однако порядок проведения независимой
научной экспертизы авторами законопроекта
предлагалось регламентировать специальным
федеральным законом об экспертизе проектов
законов, законодательных предположений и
иных актов, вносимых на рассмотрение
Государственной Думы <*>.
--------------------------------
<*> Поленина С.В. и
др. Инициативный проект "О законах и иных
нормативных актах РФ" / С.В. Поленина, Б.М.
Лазарев, Р.З. Лившиц, А.Е. Козлов, Е.К. Глушко //
Государство и право. 1995. N 3. С. 57 -
68.
Достаточно активно в свое время в
юридической литературе также обсуждался
вопрос о создании научно-консультативного
совета по законодательству для координации
деятельности, связанной с проведением
научно-правовой экспертизы внесенных в
Государственную Думу законопроектов. Саму
же экспертизу предполагалось осуществлять
юридическими научными учреждениями и
вузами, экспертами-правоведами или
группами экспертов из числа ведущих ученых
и специалистов (в зависимости от содержания
законопроектов).
Полагаем, что при
разработке модели научной экспертизы
законопроектов в современных условиях
следует всемерно опираться на накопленный
опыт, причем не только отечественный, но и
зарубежный. Нужно сказать, что опыт
зарубежных стран в данном случае весьма
продуктивен.
Так, институт научной
экспертизы играет основополагающую роль в
работе высшего законодательного органа
США, и практически любое решение по тому или
иному законодательному предложению
подвергается тщательному изучению и
оценке. Этому способствует развитая
система информационно-аналитических
органов, привлекающих при необходимости
ведущих специалистов-экспертов в той или
иной области научного знания <*>.
--------------------------------
<*> Как готовить
законы: Научно-методическое пособие. М.: ВС
РФ. 1993. С. 17 - 39.
Во Франции в ведении
министерства юстиции находятся подготовка
и разработка законодательных актов, и ни
один законопроект не может быть принят без
заключения Государственного совета, в
составе которого около трехсот видных
юристов.
Обращение к помощи экспертов,
не работающих в правительственных или
парламентских органах, при разработке
законопроектов весьма распространено в
Швейцарии. Практически все значительные
законодательные предложения готовятся или
оцениваются специалистами из
университетов и других государственных или
частных учреждений. Такая внешняя
поддержка может принимать различные формы
и использоваться на различных стадиях
подготовки и прохождения законопроектов.
Нередко правительство или министерство
предоставляет полномочия внешним
экспертам подготовить законопроект либо
создает экспертную группу или комитет на
разных стадиях законодательной работы, в
том числе и для проведения научной
экспертизы проекта закона. При этом работа
экспертов рассматривается как связующее
звено между интересами государственных
органов и общественности.
Особого
внимания заслуживает практика проведения
экспертизы законопроектов в Федеративной
Республике Германии.
Федеральное
министерство юстиции ФРГ занимается
вопросами научной экспертизы с самого
начала существования Федеративной
Республики Германия. Еще в решении
Федерального правительства от 21 октября 1949
г. определялось, что правительство
принимает решение об участии министерства
юстиции в подготовке законопроектов. При
этом деятельность министерства юстиции в
равной мере распространяется на
постановления, издаваемые федеральным
правительством или федеральными
министерствами. Все без исключения
законопроекты до их представления
федеральному правительству, а также все
проекты постановлений подлежат
направлению разрабатывающим министерством
в министерство юстиции для их экспертной
оценки.
Экспертиза начинается с
проверки необходимости представленных
законопроектов. В целях упрощения права и
предотвращения чрезмерной регламентации
ставится вопрос о наличии потребности в
урегулировании соответствующих
общественных отношений, а также вопрос о
необходимости их урегулирования в
представленном объеме. В ходе экспертной
оценки рассматриваются вопросы
соответствия проектов законов и
постановлений действующему праву, а также
их единообразного оформления. Кроме того, в
ходе проверки учитывается понятность
законопроектов для адресатов
соответствующих норм (правильная
систематика, отсутствие противоречивости,
понятность языка и содержания).
Экспертиза осуществляется различными
отделениями федерального министерства
юстиции, участвующими в проверке, и в первую
очередь подразделением, занимающимся
основными вопросами соответствия проектов
законов установленным требованиям.
Содержание его деятельности в том числе
предполагает проведение консультаций на
раннем этапе разработки проектов, если это
соответствует пожеланиям разработчиков.
После окончания проверки и
соответствующей доработки законопроекта с
учетом высказанных замечаний проекту
"выдается" соответствующее свидетельство,
являющееся необходимым условием для его
дальнейшего прохождения.
Федеральное
министерство юстиции ФРГ вправе давать
рекомендации разработчикам законопроектов
по упрощению единообразного оформления
проектов в смысле их соответствия
действующему праву. С этой целью начиная с
1979 г. федеральным министерством юстиции ФРГ
были изданы различные рекомендации по
оформлению федерального права, в том числе
по проверке необходимости законопроекта,
обеспечению целостности и определению
сроков для правотворческих актов, технике
изменения права, а также по иным
вопросам.
Аналогичная практика
существует в целом ряде государств. Так, в
Канаде регулярно издается специальный
справочник "Руководство по подготовке
федеральных законодательных актов и
нормативных актов", в Австрии -
"Законодательные директивы", а в США, помимо
специальных пособий и справочников по
законодательному процессу Конгресса США, в
каждом из штатов издаются свои
методические пособия по законодательной
технике.
К сожалению, в России
используются пока лишь отдельные элементы
зарубежной практики проведения экспертизы
законопроектов.
Что касается нынешних
российских реалий, то сегодня, несмотря на
наличие в Федеральном Собрании,
Правительстве (в лице Министерства юстиции)
и президентских структурах юридических
служб, которые по своему статусу
осуществляют экспертизу законопроектов, их
действия не скоординированы и зачастую
направлены на защиту узковедомственных или
сугубо политических интересов. Вместе с
тем, говоря о роли юридических служб
аппаратов высших органов законодательной и
исполнительной власти, необходимо
заметить, что в условиях отсутствия
ключевых положений о целях и задачах
экспертизы, полномочиях экспертов они
вынуждены осуществлять не столько
экспертизу, сколько юридическое
сопровождение процесса разработки и
принятия проектов законов.
Наряду с
недопониманием значения данного института,
крайне негативное влияние на процесс его
практического внедрения оказывают
взаимное недоверие представителей
различных ветвей российской власти в
отношении друг друга при оценке качества
законопроектов. Это выражается в
стремлении каждой из сторон создать свой
собственный механизм экспертизы
законопроектов, подвергая сомнениям
компетентность и научную обоснованность
чужих экспертных исследований. В итоге
предложения о создании какой-либо
экспертной структуры при одном из органов
власти, воспринимаемые как попытки
монополизировать законотворческий
процесс, вызывают вполне обоснованные
возражения представителей другой ветви
власти.
Весьма уместным применительно к
сложившейся ситуации представляется
высказывание С.В. Полениной о двух основных
требованиях к экспертизе законопроектов:
"Во-первых, экспертиза должна быть
независимой, и, во-вторых, она должна быть
профессиональной. Я позволю себе высказать
такое замечание: я знаю, что сейчас все
комитеты обеих палат Федерального
Собрания, как правило, стремятся, чтобы была
экспертиза законопроектов, но зачастую
экспертами выступают специалисты,
выбранные по такому принципу - это не должны
быть представители государственного
учреждения. Считается, что этим-де
обеспечивается независимость. Может быть, в
отдельных случаях это и необходимо, но не
надо забывать о том, что в целом ряде
случаев эти эксперты оказываются весьма
далеки от профессионализма. А ведь
соблюдение этого принципа не менее важно,
чем реализация принципа независимости".
Специализированная научная экспертиза, к
которой, безусловно, относится и
криминологическая и социально-правовая
экспертиза законопроектов, предполагает их
профессиональную оценку. Как правило,
экспертизы законопроектов осуществляются
научными учреждениями и вузами
соответствующего профиля, экспертами или
группами экспертов, создаваемыми из числа
ведущих ученых и специалистов в
зависимости от содержания рассматриваемых
проектов. В качестве экспертов
привлекаются организации и лица, не
принимавшие ранее непосредственного
участия в подготовке соответствующего
проекта, для проведения научной экспертизы
могут быть приглашены ученые и специалисты
из других государств.
Однако
современная российская практика такова,
что крупные российские
научно-исследовательские центры,
находящиеся на бюджетном финансировании,
все больше отстраняются не только от
непосредственной подготовки
законопроектов, но и от проведения их
экспертизы. И постепенно это "поле"
деятельности стали занимать так называемые
независимые (т.е. имеющие
негосударственные, частные источники
финансирования) фонды и институты. Однако в
данном случае соблюдение требования
независимости экспертизы приобретает еще
большую проблематичность, поскольку
указанные организации не могут не быть
заинтересованы в лоббировании интересов
финансирующих их структур. И этот факт
вызывает вполне обоснованную
обеспокоенность у российских ученых и
практиков, особенно с учетом того, что
механизм неофициальной экспертизы
является общеизвестным и достаточно
распространенным в западных странах
методом лоббистской деятельности. К
сожалению, пока в условиях ограниченной
регламентации использования института
экспертизы законопроектов поставить
надежный заслон такой деятельности не
удается.
По указанной причине научная и
в том числе криминологическая и
социально-правовая экспертиза проектов
законов должна стать обязательным
элементом законотворческого процесса. Это
положение должно быть соответствующим
образом отражено в специальном законе или в
едином законе о законах и иных нормативных
актах, где следует отразить ряд моментов, на
которые уже достаточно давно указывают
ведущие отечественные ученые-правоведы, и,
прежде всего:
- виды экспертизы (включая
криминологическую);
- цели и задачи
проведения экспертного исследования;
-
порядок назначения и проведения
экспертизы;
- статус, полномочия и
гарантии независимости экспертов;
-
общие требования к
