Некоторые аспекты международно - правового сотрудничества государств - членов совета европы в области борьбы с коррупцией
СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ - ЧЛЕНОВ СОВЕТА
ЕВРОПЫ
В ОБЛАСТИ БОРЬБЫ С
КОРРУПЦИЕЙ
Е.В. ШВЕЦ
Швец Елена
Владимировна - второй секретарь Правового
департамента МИД РФ.
Сегодня коррупция
является одной из наиболее обсуждаемых
проблем. Юридическая практика и средства
массовой информации многих стран мира
постоянно фиксируют факты,
свидетельствующие об актуализации
проблемы коррупции и, соответственно, о
необходимости принятия государствами
согласованных действий в борьбе против
этого негативного явления.
Совет Европы
проявил заинтересованность в
международной борьбе против коррупции,
поскольку очевидной является исходящая от
нее угроза не только международной
торговле или международным финансовым
интересам, но и основным принципам
организации, а именно: верховенству права,
стабильности демократических институтов,
правам человека, социальному и
экономическому прогрессу. Это связано
также с тем, что борьба с коррупцией -
предмет, пригодный, по мнению экспертов, для
международно - правового сотрудничества: с
этой проблемой так или иначе сталкиваются
практически все государства - члены Совета
Европы, и нередко здесь проявляются
транснациональные элементы.
Продолжительные дискуссии позволили
выработать подход Совета Европы к проблеме
коррупции, который стал определяться
"междисциплинарным" характером этого
явления: оно может одновременно
рассматриваться с точки зрения уголовного,
гражданского и административного права.
В соответствии с решениями и резолюциями
конференций министров европейских стран 1994
г. (Мальта), 1997 г. (Чехия) и 1999 г. (Молдова), а
также с Программой действий против
коррупции, принятой Комитетом министров
Совета Европы в ноябре 1996 года,
осуществление политики, нацеленной на
защиту общества от коррупции, становится
первоочередной задачей и придает
определенную направленность работе по
содействию в осуществлении борьбы с
коррупцией на региональном и национальном
уровнях.
Для координации действий во
исполнение вышеупомянутых решений Комитет
министров Совета Европы создал в сентябре
1994 года Междисциплинарную группу по
коррупции. В ее задачу входят рассмотрение
мер, которые могли бы быть приняты на
международном уровне, и разработка типовых
законов или кодексов поведения, включая
международные конвенции о сотрудничестве в
борьбе с этим феноменом. Группа с мандатом
работы до конца 2000 г. начала свою
деятельность в марте 1995 года.
Одним из
результатов поиска совместных мер в ответ
на вызовы, возникающие в связи с ростом
коррупции, явились разработка и принятие
двух международных конвенций: Конвенции об
уголовной ответственности за коррупцию (1998
г.) и Конвенции о гражданско - правовой
ответственности за коррупцию (1999 г.).
Конвенция об уголовной ответственности за
коррупцию (далее - Конвенция 1998 г.) принята в
Страсбурге 4 ноября 1998 года и открыта для
подписания 27 января 1999 года <*>. По
состоянию на апрель 2000 года ее подписали
более 30 государств. Россия сделала этот
важный шаг в первый день открытия Конвенции
для подписания на основании распоряжения
Президента Российской Федерации от 25
января 1999 года N 18-рп. Готовятся документы о
ее ратификации Россией.
--------------------------------
<*> См.: Текст
Конвенции: International Cooperation in criminal matters. Collected
texts. Council of Europe publishing. 2000. P. 47.
Конвенция о
гражданско - правовой ответственности за
коррупцию (далее - Конвенция 1999 г.) принята в
Страсбурге 9 сентября 1999 года <*> и
открыта для подписания 4 ноября 1999 года. По
состоянию на декабрь 1999 года ее подписали 14
государств. Россия готовится подписать
Конвенцию в ближайшее время.
--------------------------------
<*> Ibid. P.
137.
Следует отметить, что в соответствии
со ст. 32 Конвенции 1998 г. и ст. 15 Конвенции 1999
г. они вступят в силу после сдачи
депозитарию документов о ратификации,
принятии или одобрении от 14 государств.
Столь необычно высокое число ратификаций
для конвенций, разработанных в рамках
Совета Европы (обычно - три, четыре),
обусловлено активным разрастанием
коррупции, в частности международной,
борьба против которой будет эффективной
только в том случае, если как можно больше
государств одновременно примут
необходимые для этого меры. Широко
признано, что коррупция негативно влияет на
международную торговлю, препятствуя
применению правил конкуренции и осложняя
функционирование рыночной экономики.
Существенным является и то, что государство
смогло бы привлечь к ответственности за
коррупцию свои национальные компании,
входящие в состав транснациональных
компаний, если бы другие страны приняли на
себя такие же обязательства. С другой
стороны, для того чтобы избежать создания
помех для национальных компаний нескольких
договаривающихся сторон, осуществляющих по
смыслу конвенций надлежащую деятельность,
конвенции требуют отражения их положений в
национальном законодательстве
одновременно как можно большего числа
государств.
Конвенция 1998 г. имеет
традиционную для международного договора
структуру (преамбула и 5 глав). Первая глава -
"Использование терминов" - содержит
определения понятий "публичное должностное
лицо", "судья", "юридическое лицо". Во второй
главе - "Меры, которые должны быть приняты на
национальном уровне" - рассматриваются виды
преступных деяний, связанных с коррупцией,
а также вопросы сотрудничества
национальных органов, защиты свидетелей,
сбора доказательств, конфискации доходов и
т.п. Третья глава посвящена контролю за
выполнением Конвенции. Четвертая глава
затрагивает аспекты международного
сотрудничества государств - участников
Конвенции (взаимная помощь, выдача, обмен
информацией и др.). Пятая глава названа
"Заключительные положения" (подписание и
вступление в силу, присоединение к
Конвенции, оговорки и поправки,
урегулирование споров и др.).
Конвенция
1999 г. также имеет преамбулу и следующие
главы: первая - "Меры, которые должны быть
приняты на национальном уровне", вторая -
"Международное сотрудничество и контроль
за выполнением" и третья - "Заключительные
положения".
Следует остановиться на
основных понятиях, содержащихся в
рассматриваемых Конвенциях, в частности,
понятиях "коррупция" и "преступления,
связанные с коррупцией".
В ходе
подготовительной работы по определению
подхода к разделению конвенций на уголовно
- правовую и гражданско - правовую эксперты
Совета Европы разработали предварительное
общее определение коррупции. Согласно
этому определению под коррупцией
понимается взяточничество (подкуп) и любое
другое поведение лица, наделенного
ответственностью в публичном или частном
секторе, которое нарушает свои обязанности,
вытекающие из его публичного статуса как
публичного лица, частного наемного
работника, независимого агента или из
другого статуса подобного рода, и нацелено
на получение неправомерных преимуществ
любого рода для себя или любого другого
лица.
Особое место в подготовке
конвенций было уделено формулировкам
понятий "коррупция", использованным в
документах других международных
организаций, таких, как Конвенция
Европейского союза о борьбе против
коррупции должностных лиц Европейского
сообщества и должностных лиц государств -
членов Европейского союза от 26 мая 1997 года и
Конвенция Организации экономического
сотрудничества и развития (ОЭСР) о борьбе с
подкупом иностранных должностных лиц при
заключении международных коммерческих
сделок от 17 декабря 1997 года.
Поскольку
выявилось, что на сегодняшний день в
определении коррупции нет полной ясности и
правовой точности, было признано
целесообразным рассматривать в Конвенции
1998 г. понятие коррупции исходя из
внутреннего законодательства государств -
участников, а в Конвенции 1999 г. дать
определение коррупции только для целей
Конвенции.
Действительно, коррупция,
как отмечает В.В. Лунеев, сегодня является
скорее не правовым, а синтетическим
социальным или криминологическим понятием,
поэтому ее необходимо рассматривать не как
конкретный состав преступления, а как
совокупность родственных видов деяний
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировые,
региональные и российские тенденции. М., 1999.
С. 271.
Именно поэтому в Конвенции об
уголовной ответственности за коррупцию 1998
г. единое определение коррупции не
приводится, а рассматриваются некоторые
преступные деяния, которые определены
экспертами Совета Европы как
"коррупционные преступления".
Практика
последних лет показывает, что в процессе
международного сотрудничества приходится
сталкиваться с двумя видами трудностей при
судебном преследовании, касающемся
транснациональных коррупционных дел, в
частности, в отношении подкупа иностранных
публичных должностных лиц.
Один из них
связан с определением коррупционного
преступления, часто понимаемого
неодинаково из-за различий понятия
"публичных должностных лиц" в национальном
праве разных стран.
Другая трудность
обусловлена ограниченностью возможностей
международного сотрудничества: из-за
процедурных, а иногда и политических помех
откладывается или осложняется судебное
преследование за преступления такого рода.
Стремясь гармонизировать определение
коррупционных преступлений, государства -
участники Конвенции должны соблюдать
принцип, означающий, что деяние
преследуется как по закону одного
государства - участника, так и по закону
другого государства - участника.
Для
целей Конвенции 1998 г. понятие "публичное
должностное лицо" определяется путем
ссылки на определения "должностное лицо",
"публичный служащий", "мэр", "министр" или
"судья", существующие в национальном праве
государства, в котором данное лицо
осуществляет свои функции, и на то, как эти
определения применяются в уголовном праве
данного государства. При этом разработчики
Конвенции хотели охватить все возможные
категории должностных лиц, которые могут
быть замешаны в подкупе. Однако это не
обязательно означает, что государства
должны пересмотреть определения
должностного лица в национальном
законодательстве. Договаривающиеся
стороны принимают на себя обязательства по
Конвенции только в той мере, которая
совместима с их конституциями и
фундаментальными принципами правовой
системы, включая принцип федерализма, в тех
случаях, где это необходимо.
Надо
отметить, что в понятие должностного лица
включены и судьи. Термин "судья" для целей
Конвенции включает прокуроров и лиц,
занимающих судебные должности. Решающим
элементом включения этих лиц в данную
категорию является не официальное
наименование их должности, а "юридическая"
природа осуществляемых ими функций.
Прокуроры специально указываются в этом
определении, хотя в некоторых государствах
они не рассматриваются в качестве членов
судебного корпуса. Члены судебного корпуса
(по смыслу Конвенции, это судьи и в
некоторых странах - прокуроры) являются
независимой и беспристрастной властью,
отдельной от исполнительной ветви власти.
Их включение в понятие должностных лиц
оправдано исключительно для целей
применения этой Конвенции.
Конвенция
также дополнительно предусматривает
следующее положение: в случае судебного
преследования какого-либо публичного
должностного лица одного государства
применение другим государством
(осуществляющим судебное преследование)
определения публичного должностного лица
возможно лишь в той степени, в какой это
определение не противоречит его
национальному праву.
В качестве мер,
которые должны быть приняты на
национальном уровне государствами -
участниками Конвенции 1998 г., указываются
законодательные и иные меры для
определения в качестве преступлений целого
ряда деяний, которые Конвенция связывает с
коррупцией.
Конвенцией выделяются два
вида подкупа публичных должностных лиц:
активный и пассивный.
Под активным
подкупом публичного должностного лица в
Конвенции понимается преднамеренное
обещание, предложение или предоставление
любым лицом, прямо или косвенно, любого
неправомерного преимущества любому из
публичных должностных лиц для самого этого
лица или любого иного лица, с тем чтобы это
публичное должностное лицо совершило
действия или воздержалось от их совершения
при осуществлении своих функций.
Под
пассивным подкупом публичного
должностного лица понимается прямое или
косвенное преднамеренное испрашивание или
получение публичным должностным лицом
любого неправомерного преимущества для
самого себя или любого иного лица, или же
принятие, предложение или обещание такого
преимущества, с тем чтобы это должностное
лицо совершило действия или воздержалось
от их совершения при осуществлении своих
функций.
В статьях 2 - 11 Конвенции 1998 г.
активный и пассивный подкупы более
детально рассматриваются применительно к
различным категориям публичных
должностных лиц:
национальным
публичным должностным лицам;
членам
национальных публичных собраний;
иностранным публичным должностным
лицам;
членам иностранных публичных
собраний;
лицам, которые руководят
организациями частного сектора или
работают в них в любом качестве;
должностным лицам международных
организаций;
членам международных
парламентских собраний;
судьям и
должностным лицам международных судов.
Кроме подкупа, Конвенция предлагает
государствам - участникам признать в
качестве уголовно наказуемых деяний в
соответствии с их национальным
законодательством преднамеренное
обещание, предоставление или предложение,
прямо или косвенно, любого неправомерного
преимущества любому лицу, которое
утверждает или подтверждает, что оно может
оказать неуместное влияние на принятие
решения любым лицом из числа тех, о которых
уже говорилось, за вознаграждение,
независимо от того, предоставляется ли
неправомерное преимущество ему самому или
кому-либо еще, а также испрашивание,
принятие или согласие с предложением или
обещанием предоставить такое имущество в
вознаграждение за такое влияние,
независимо от того, оказано или нет влияние
и был ли получен в результате
предположительно оказанного влияния
ожидаемый результат (ст. 12 "Злоупотребление
влиянием в корыстных целях").
Правонарушениями в области коррупции
Конвенция 1998 г. рекомендует государствам -
участникам также признать следующие
преднамеренные действия или бездействие с
целью совершения, сокрытия или искажения,
если они связаны с вышеупомянутыми
деяниями:
а) оформление или
использование счета - фактуры или любого
другого бухгалтерского документа или
отчета, содержащего ложную или неполную
информацию;
б) противоправное
невнесение в бухгалтерские книги сведений
о платежных операциях.
Конвенция 1998 г.
определяет ряд критериев, в соответствии с
которыми государство - участник должно
установить свою юрисдикцию в отношении
вышеуказанных деяний. Юрисдикция
традиционно основана на принципах
территориальности, национальной
принадлежности и защиты национальных
интересов. Конвенция предлагает каждому
государству - участнику принять такие
законодательные и иные
