Процедурные вопросы создания и государственной регистрации национально-культурных автономий
РЕГИСТРАЦИИ НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫХ
АВТОНОМИЙ
А.В. МИНАШКИН
А.В. Минашкин,
научный сотрудник Института
законодательства при Правительстве
РФ.
Как известно, национальность - сложное
социально-политическое явление,
определяемое совокупностью множества
факторов: языком, приверженностью к
традициям, культуре определенного народа и
т.д. Это самоидентификация человека,
связанная с осознанием им принадлежности к
тому или иному народу (этносу).
Конституция Российской Федерации на
качественно новом уровне подходит к
решению национальной проблемы. С одной
стороны, частью первой статьи 26 Конституции
установлено, что "каждый вправе определять
и указывать свою национальную
принадлежность. Никто не может быть
принужден к определению и указанию своей
национальной принадлежности". С другой
стороны, принимая во внимание тот факт, что
право сохранения и развития национальных
особенностей входит в состав основных,
неотчуждаемых прав народа, человека и
гражданина, зафиксированных в основных
международно-правовых документах, частью
второй этой статьи закреплено право
каждого на пользование родным языком, на
свободный выбор языка общения, воспитания,
обучения и творчества.
Конституция
России относит к ведению Федерации
регулирование и защиту прав национальных
меньшинств. Российская Федерация
гарантирует таким народам права в
соответствии с общепризнанными принципами
и нормами международного права,
международными договорами Российской
Федерации.
Основные конституционные
принципы в этой сфере нашли свое отражение
в Федеральном законе "О
национально-культурной автономии" <*>,
который, согласно преамбуле, определяет
"правовые основы национально-культурной
автономии, создает правовые условия
взаимодействия государства и общества для
защиты национальных интересов граждан
Российской Федерации в процессе выбора ими
путей и форм своего
национально-культурного развития".
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства Российской Федерации. 1996.
N 25. Ст. 2965.
Однако, на наш взгляд, следует
учитывать, что автономия - достаточно
сложное понятие, причем как в социальном,
так и в юридическом аспекте.
Можно,
например, обратиться к определению,
содержащемуся в энциклопедическом словаре
Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона:
"Автономия
(греч.), т.е. самозаконие, - индивидуальная
свобода действия, ... в смысле юридическом
это есть право, предоставляемое единениям,
сословиям, корпорациям руководствоваться
собственными нормами и правилами в
определенных пределах...
Некоторые к
понятию автономии относят и всю широкую
область самоуправления" <*>.
--------------------------------
<*>
Энциклопедический словарь / Под редакцией
профессора И.Е. Андреевского. Издатели Ф.А.
Брокгауз, И.А. Ефрон. Санкт-Петербург, 1890. Т.
1.
Сравним это определение с тем, что
содержится в вышеназванном Федеральном
законе: под национально-культурной
автономией понимается форма
национально-культурного самоопределения,
представляющая собой общественное
объединение граждан Российской Федерации,
относящих себя к определенным этническим
общностям, на основе их добровольной
самоорганизации в целях самостоятельного
решения вопросов сохранения самобытности,
развития языка, образования, национальной
культуры.
Нельзя не заметить
противоречие, возникающее между названием
Федерального закона, его преамбулой и
понятием национально-культурной автономии,
которое в нем содержится, так как понятие
"автономия" намного шире, чем понятие
"общественное объединение".
Рассмотрим
некоторые процессуальные аспекты создания
и государственной регистрации
национально-культурных автономий.
Вопросы образования и деятельность
национально-культурных автономий, в
соответствии со статьей 3 Федерального
закона "О национально-культурной
автономии", регулируются этим Федеральным
законом, принимаемыми в соответствии с ним
другими федеральными законами,
соответствующими положениями конституций
(уставов), законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской
Федерации, а также общепризнанными
принципами и нормами международного права
и международными договорами Российской
Федерации в области обеспечения прав и
свобод человека и гражданина.
В
настоящее время включение в рассмотренный
перечень общепризнанных принципов и норм
международного права закономерно, так как
вступление Российской Федерации в Совет
Европы предполагает приведение
законодательства России в соответствие с
такими принципами и нормами. Поэтому в
части второй статьи 3 рассматриваемого
Федерального закона воспроизведен
конституционный принцип: "если
международным договором Российской
Федерации установлены иные правила, чем
предусмотрены настоящим Федеральным
законом, то применяются правила
международного договора".
Федеральным
законом "О национально-культурной
автономии" установлено, что
национально-культурные автономии могут
быть местными (городскими, районными,
поселковыми, сельскими), региональными и
федеральными.
Местная
национально-культурная автономия может
преобразовываться в региональную
национально-культурную автономию: если в
пределах субъекта Российской Федерации
создана только одна местная
национально-культурная автономия граждан
Российской Федерации, относящих себя к
определенной этнической общности, то
национально-культурная автономия может
приобрести статус региональной
национально-культурной автономии.
Региональные национально-культурные
автономии двух или более субъектов РФ могут
создавать органы межрегиональной
координации своей деятельности. Такие
органы не являются межрегиональными
национально-культурными автономиями.
Федеральные национально-культурные
автономии граждан Российской Федерации,
относящих себя к определенной этнической
общности, могут образовываться
региональными национально-культурными
автономиями двух или более субъектов
Российской Федерации. Если в пределах
Российской Федерации создана только одна
региональная автономия граждан Российской
Федерации, относящих себя к определенной
этнической общности, то
национально-культурная автономия может
приобрести статус федеральной
национально-культурной автономии.
Законом установлено, что федеральные,
региональные национально-культурные
автономии граждан Российской Федерации,
относящих себя к определенным этническим
общностям, имеющим соответствующие
республику или автономный округ,
автономную область, и органы
государственной власти субъектов
Российской Федерации могут координировать
свою деятельность, участвовать в
разработке федеральных и региональных
программ в области сохранения и развития
национальных (родных) языков и национальной
культуры на основе взаимных соглашений и
договоров федеральных, региональных
национально-культурных автономий и
субъектов Российской Федерации.
Принимая во внимание большое социальное и
политическое значение
национально-культурной автономии как одной
из форм реализации конституционных прав
граждан, а также формы взаимодействия
общества и государства, учитывая, что все
предоставленные законодательством права
такая автономия приобретает с момента
государственной регистрации, необходимо
уделять особое вниманию порядку
образования, регистрации, реорганизации и
(или) ликвидации национально-культурных
автономий.
В соответствии с Федеральным
законом "О национально-культурной
автономии" местные национально-культурные
автономии учреждаются на общих собраниях
(конференциях) делегатами
национально-общественных объединений.
Региональные национально-культурные
автономии учреждаются на конференциях
(съездах) делегатами местных
национально-культурных автономий.
Федеральные национально-культурные
автономии граждан Российской Федерации,
относящих себя к определенной этнической
общности, учреждаются на съездах
делегатами региональных
национально-культурных автономий.
Национально-культурные автономии образуют
органы внутреннего управления. Порядок
формирования, функции и названия таких
органов определяются
национально-культурной автономией
самостоятельно в соответствии с
законодательством Российской Федерации об
общественных объединениях.
Таким
образом, раскрывая материальные и
процессуальные аспекты
национально-культурной автономии,
законодатель так или иначе отсылает нас к
законодательству об общественных
объединениях. Тем самым он полагает, что
национально-культурная автономия - это
особый вид общественного объединения.
Однако, как уже отмечено, понятие
"автономия" намного шире, поскольку
Федеральный закон "Об общественных
объединениях" от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ <*> под
общественным объединением понимает
"добровольное, самоуправляемое,
некоммерческое формирование, созданное по
инициативе граждан, объединившихся на
основе общности интересов для реализации
общих целей, указанных в уставе
общественного объединения".
--------------------------------
<*> В редакции
Федерального закона от 17 мая 1997 г. N
78-ФЗ.
Следовательно, необходимо толковать
понятие национально-культурной автономии
расширительно. Было бы целесообразно
учитывать особенности правового
регулирования местного самоуправления, а
не законодательства об общественных
объединениях.
Определение местного
самоуправления, принципы его организации и
осуществления даны Федеральным законом "Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" от 28
августа 1995 года N 154-ФЗ:
"Местное
самоуправление в Российской Федерации -
признаваемая и гарантируемая Конституцией
Российской Федерации самостоятельная и под
свою ответственность деятельность
населения по решению непосредственно или
через органы местного самоуправления
вопросов местного значения, исходя из
интересов населения, его исторических и
иных местных традиций" <*>.
--------------------------------
<*> Собрание
законодательства Российской Федерации. 1995.
N 35. Ст. 3506 (с изменениями и
дополнениями).
Из данного определения
следует, что, вероятно,
национально-культурная автономия -
разновидность местного самоуправления,
учитывая ее специфические черты и
признаки.
Как уже отмечалось,
правоспособность национально-культурной
автономии возникает с момента
государственной регистрации данного
общественного объединения.
Федеральным
законом "О национально-культурной
автономии" установлено, что "регистрация
национально-культурной автономии проходит
в органе юстиции в порядке, предусмотренном
законодательством Российской
Федерации".
Рассмотрим более подробно
порядок регистрации
национально-культурной автономии. С учетом
изложенного, а также складывающейся
практики, мы вновь вынуждены обратиться к
Федеральному закону "Об общественных
объединениях". Его статья 21
"Государственная регистрация
общественного объединения"
устанавливает:
"Общественное
объединение вправе не регистрироваться в
органах юстиции. В этом случае данное
объединение не приобретает прав
юридического лица.
Государственная
регистрация общероссийского и
международного общественных объединений
производится Министерством юстиции
Российской Федерации.
Государственная
регистрация межрегионального
общественного объединения производится
органами юстиции по месту нахождения
постоянно действующего руководящего
органа общественного объединения.
Государственная регистрация регионального
и местного общественных объединений
производится органами юстиции
соответствующих субъектов Российской
Федерации".
Этой статьей также
установлено, что для государственной
регистрации общественного объединения
подаются следующие документы:
-
заявление в регистрации, подписанное
членами постоянно действующего
руководящего органа данного общественного
объединения, с указанием места жительства
каждого;
- устав общественного
объединения в двух экземплярах;
-
выписка из протокола учредительного съезда
(конференции) или общего собрания,
содержащая сведения о создании
общественного объединения, об утверждении
его устава и о формировании руководящих и
контрольно-ревизионного органов;
-
сведения об учредителях;
- документ об
уплате регистрационного сбора;
-
документ о предоставлении юридического
адреса общественному объединению;
-
протоколы учредительных съездов
(конференций) или общих собраний
структурных подразделений для
международного, общероссийского и
межрегионального общественных
объединений;
- при использовании
общественным объединением личного имени
гражданина или символики, защищенной
законодательством Российской Федерации об
охране интеллектуальной собственности или
авторских прав, - документы, подтверждающие
правомочия на их использование.
Федеральным законом "О
национально-культурной автономии"
установлено, что помимо перечисленных
документов для регистрации
национально-культурной автономии должны
быть представлены документы,
подтверждающие, что не менее чем за три
месяца до проведения учредительного
собрания (съезда) в средствах массовой
информации или иными способами были
сделаны сообщения о предстоящем учреждении
национально-культурной автономии. Это
требование продублировано и в пункте 29
Правил рассмотрения заявлений о
государственной регистрации общественных
объединений в Министерстве юстиции
Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> Утверждены
Приказом Министра юстиции Российской
Федерации от 6 октября 1997 года N 19-01-122-97.
Из
законодательства следует, что документы
подаются на государственную регистрацию в
течение трех месяцев со дня проведения
учредительного съезда (конференции) или
общего собрания национально-культурной
автономии.
Органы юстиции,
регистрирующие общественные объединения,
включают их в единый государственный
реестр юридических лиц, открытый для
всеобщего ознакомления. Однако помимо
этого орган юстиции, принявший решение о
регистрации национально-культурной
автономии, в десятидневный срок направляет
данные о регистрации в соответствующий
орган исполнительной власти Российской
Федерации по делам национальностей для
включения в Реестр национально-культурных
автономий, а Министерство юстиции
Российской Федерации - в Министерство по
делам национальностей и федеративным
отношениям.
Федеральным законом "Об
общественных объединениях" установлено,
что за государственную регистрацию
общественного объединения, а также
последующих изменений и дополнений в его
уставе взимаются регистрационные сборы в
порядке и размерах, предусмотренных
законодательством Российской Федерации.
Документом, удостоверяющим
государственную регистрацию общественного
объединения и внесение данного объединения
в Единый государственный реестр
юридических лиц, а также уплату
регистрационных сборов, является
свидетельство о государственной
регистрации.
Обратимся к некоторым
вопросам процессуальных сроков
рассмотрения заявления о регистрации
национально-культурной автономии и
принятия решения о ее государственной
регистрации.
