Обзор практики пересмотра апелляционной инстанцией судебных актов по спорам с участием органов государственного управления и местного самоуправления
N 552 с учетом внесенных в него изменений.
Согласно подпункту "и" пункта 2 этого
Положения на себестоимость продукции
относятся затраты по управлению
производством, в том числе по оплате услуг
банков. Приобретение валюты по указанию
клиентов в силу статьи 5 Закона Российской
Федерации "О банках и банковской
деятельности" является банковской
операцией, осуществление которой возможно
только на основании лицензии (ч. 1 ст. 13
Закона). Следовательно, комиссионное
вознаграждение по такой сделке есть оплата
банковской услуги и должно быть отнесено на
себестоимость, поскольку указанная выше
норма Положения о составе затрат не
дифференцирует виды услуг банка для целей
отнесения оплаты за них на себестоимость.
Постановление Правительства, которым
утверждено Положение, является актом более
высокой юридической силы, чем приказ
Минфина России, и поэтому последний ввиду
явной коллизии норм не может быть
применен.
Приказ Минфина России N 97 от 12
ноября 1996 г. и утвержденная им Инструкция
оценены судом апелляционной инстанции как
порочные с точки зрения оценки их как
нормативных актов.
Согласно пункту 10
Указа Президента Российской Федерации от 23
мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и
вступления в силу актов Президента
Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации и нормативных
правовых актов федеральных органов
исполнительной власти" акты, не прошедшие
государственную регистрацию в Минюсте
России, не влекут правовых последствий как
не вступившие в силу и не могут служить
законным основанием для регулирования
соответствующих правоотношений.
Приказ
Минфина России N 97 не прошел регистрацию в
Минюсте России и, как указано в
представленном налоговой инспекцией
тексте приказа, по заключению Минюста
России, в такой регистрации не нуждается.
Текст этого заключения заинтересованной
стороной суду не представлен, однако исходя
из нормы названного Указа Президента
Российской Федерации отсутствие
необходимости государственной регистрации
означает, что данный акт не носит
нормативного характера и, следовательно, не
является обязательным для
налогоплательщиков.
В постановлении
апелляционной инстанции было также
указано, что спорная норма Приказа Минфина
России противоречит установленному
статьей 6 Закона Российской Федерации от 27
декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы
в Российской Федерации" <*> принципу
однократности налогообложения.
Неотнесение налогоплательщиком суммы
комиссионного вознаграждения, уплаченного
банку, на себестоимость означает включение
ее в налогооблагаемую базу по налогу на
прибыль. Банк, в свою очередь, также
включает эти суммы в налогооблагаемую базу
по налогу на прибыль, поскольку пунктом 10
раздела I Постановления Правительства
Российской Федерации от 16 мая 1994 г. N 490 "Об
особенностях определения налогооблагаемой
базы для уплаты налога на прибыль банками и
другими кредитными учреждениями"
установлено, что в состав доходов банков,
учитываемых при расчете налогооблагаемой
базы для уплаты налога на прибыль,
включаются доходы от операций с
иностранной валютой, включая комиссионные
сборы по операциям, связанным с покупкой
валюты за счет и по поручению клиента.
--------------------------------
<*> Утратил силу с 1
января 1999 г.
Решение было отменено, а
исковые требования удовлетворены.
Правовой статус органа государственного
управления в теории права описывается, как
правило, через понятие компетенции,
представляющей собой совокупность
властных полномочий относительно
определенных предметов ведения. Ее первый
элемент включает полномочия по
осуществлению власти, участию в
управленческих отношениях, в том числе и
право издавать акты. Второй элемент -
подведомственность, правовое закрепление
круга объектов, предметов, дел, на которые
распространяются властные полномочия
<*>. Компетенция каждого органа
государственной власти и местного
самоуправления закрепляется в нормативном
акте соответствующего уровня. Для
государственных органов - это федеральный
закон.
--------------------------------
<*>
Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1995. С.
142 - 143.
Акт государственного органа,
изданный по вопросу, не относящемуся к
предмету его ведения, признается принятым с
нарушением компетенции, установленной
законом, то есть с нарушением закона.
ТОО фирма "Нарсана" заявило иск о признании
недействительными указаний заместителя
начальника Госналогинспекции по г.
Новочеркасску о применении финансовых
санкций за несвоевременное внесение
арендной платы по договору аренды
имущества муниципальной собственности,
вынесенных по акту проверки. Решением суда
указания признаны недействительными в
части применения финансовых санкций в виде
взыскания в бюджет арендной платы и части
начисленных на эту сумму пени и штрафа.
Апелляционная инстанция отменила решение и
признала указания заместителя начальника
госналогинспекции недействительными
полностью по следующим основаниям.
Выполняя поручение Комитета по управлению
имуществом г. Новочеркасска, налоговая
инспекция провела проверку предприятия -
истца по вопросу полноты и своевременности
перечисления в бюджет платы за аренду
имущества, находящегося в муниципальной
собственности. По ее результатам составлен
акт и приняты указания заместителя
начальника госналогинспекции о применении
к истцу финансовых санкций в виде взыскания
в бюджет арендной платы, пени за просрочку
ее внесения и штрафа. Эти действия
совершены с нарушением действующего
законодательства.
Согласно статье 1
Закона РСФСР от 21 марта 1991 г. "О
государственной налоговой службе"
госналогслужба - единая система контроля за
соблюдением налогового законодательства,
правильностью исчисления, полнотой и
своевременностью внесения в
соответствующий бюджет налогов и других
обязательных платежей, установленных
законодательством РСФСР.
Понятие
налога и другого обязательного платежа
дано в статье 2 Закона Российской Федерации
"Об основах налоговой системы в Российской
Федерации", действовавшего в момент
принятия обжалуемого акта. Под налогом,
сбором и другим платежом понимается
обязательный взнос в бюджет
соответствующего уровня или во
внебюджетный фонд, осуществляемый
плательщиками в порядке и на условиях,
определяемых законодательными актами.
Таким образом, компетенция Госналогслужбы
России определена кругом платежей в бюджет,
подпадающих под понятие, данное в статье 2
Закона "Об основах налоговой системы в
Российской Федерации". Они носят характер
обязательных: обязанность по их уплате
устанавливается законом, как и условия и
порядок их внесения.
Взысканная же
налоговой инспекцией в данном случае
задолженность представляет собой платеж по
гражданско - правовой сделке, то есть
вытекает из принципиально иного
правоотношения, основанного на началах
добровольности, а не на отношениях власти -
подчинения. Внесение арендного платежа
является исполнением не налогового
законодательства (контроль за которым
осуществляется налоговой инспекцией), а
гражданско - правового обязательства.
Следовательно, налоговая инспекция,
проводя проверку и издавая указания, вышла
за пределы своей компетенции, что служит
безусловным основанием для признания ее
акта недействительным.
Тот факт, что
стороной по договору выступает государство
или муниципальное образование, не изменяет
установленного ГК РФ судебного порядка
защиты права и не является основанием для
бесспорного взыскания задолженности.
Начисление пени и штрафа в порядке,
установленном налоговым
законодательством, также признано судом
неправомерным, поскольку противоречит
природе правоотношения и действующим в
отношении него нормам законодательства.
Ссылка Госналогинспекции по г.
Новочеркасску на письмо Минфина России от 8
декабря 1993 г. N ЮУ-4-15/194Н "О сроках и порядке
перечисления в бюджет дивидендов и
арендной платы" судом была отклонена,
поскольку в данном случае этот документ не
подлежит применению. Из текста письма
видно, что им регулируются отношения,
связанные с приватизацией
государственного и муниципального
имущества, и только в таком контексте оно
может и должно быть истолковано. Иное,
расширительное его толкование
противоречит нормам ГК РФ, что является
основанием к неприменению его судом в силу
пункта 7 статьи 3 ГК РФ и части 2 статьи 11 АПК
РФ.
Другим примером нарушения норм о
компетенции по объему предоставленных
полномочий может служить следующее дело.
Решением Арбитражного суда Ростовской
области удовлетворен иск прокурора
Ростовской области в защиту
государственных интересов о признании
недействительным заключения Северо -
Кавказского регионального центра по
валютному и экспортному контролю
Российской Федерации (далее - СКРЦ ВЭК),
вынесенного по результатам проверки
исполнения АООТ "Аэропорт Ростов - на - Дону"
валютного законодательства и содержащего
указание на отсутствие оснований для
применения к проверенному предприятию
штрафных санкций.
Основанием признания
этого ненормативного акта
недействительным явились следующие
обстоятельства. В июле 1994 года АООТ
"Аэропорт Ростов - на - Дону" заключило с
немецкой фирмой "Trepel" контракт на поставку
автолифтов на сумму 448400 долларов США, в
октябре 1994 года в него были внесены
изменения - определен иной вид товара. Во
исполнение контракта 5 августа 1994 г. и 19
октября 1994 г. АООТ "Аэропорт Ростов - на -
Дону" перечислило партнеру 304200 долларов
США. 4 ноября 1996 г. СКРЦ ВЭК составлен акт о
том, что товар по контракту на территорию
России не ввезен, 30 января 1997 г. АООТ
"Аэропорт Ростов - на - Дону" дано
предписание о ввозе на территорию России
товара либо возврате переведенной за рубеж
валюты в течение 30 дней с момента получения
предписания. Ввоз товара согласно отметке
Ростовской таможни "выпуск разрешен"
состоялся 30 апреля 1997 г., то есть с
нарушением более чем на два года 180-дневного
срока ввоза товара или возврата валюты,
императивно установленного Законом
Российской Федерации от 9 октября 1992 г. "О
валютном регулировании и валютном
контроле" и Указом Президента Российской
Федерации от 21 ноября 1995 г. N 1163 "О
первоочередных мерах по усилению системы
валютного контроля в Российской Федерации"
для текущих валютных операций.
Суд
оценил действия СКРЦ ВЭК, давшего
предписание о ввозе товара за пределом
180-дневного срока, как нарушающие закон,
поскольку указанный орган, давая такое
предписание, вышел за пределы своей
компетенции.
Довод о том, что
оспариваемый прокурором Ростовской
области акт не может быть предметом
рассмотрения в арбитражном суде, поскольку
не содержит указания о применении
экономических санкций и не является
документом, принятым в сфере управления,
был отклонен судом на том основании, что
спорное заключение принято органом
государственного управления по
результатам проверки, проведенной в
пределах его компетенции, и содержит прямое
указание на отсутствие оснований для
применения к АООТ "Аэропорт Ростов - на -
Дону" штрафных санкций. Постановлением
апелляционной инстанции решение оставлено
без изменения.
При рассмотрении дела по
иску администрации Милютинского района
Ростовской области о признании
недействительным постановления главы
администрации Милютинского района о
государственной регистрации Милютинского
розничного торгового предприятия
Милютинского райпо и признании
недействительным устава райпо суд также
решал вопрос о соблюдении норм о
компетенции.
Иск был обоснован тем, что
при создании названного предприятия путем
выделения из Милютинского райпо было
нарушено действующее законодательство -
правлением райпо превышены полномочия, в
уставе предприятия отсутствуют указания на
то, что оно является некоммерческой
организацией, для регистрации не
представлялся разделительный баланс, а
представленный в судебном заседании баланс
не соответствует требованиям статьи 59 ГК
РФ, так как не содержит положений о
правопреемстве по всем обязательствам
реорганизованного юридического лица.
Решением суда иск удовлетворен.
Апелляционная инстанция, исследовав
материалы дела, установила, что
законодательством о потребительской
кооперации, действовавшим на момент
принятия правлением райпо решения о
реорганизации, это допускалось.
Непредставление разделительного баланса и
передаточного акта для государственной
регистрации было в силу части 2 пункта 2
статьи 59 ГК РФ основанием к отказу в
регистрации, однако администрация района
регистрацию произвела. С учетом того, что
это нарушение на момент рассмотрения дела
устранено, основание для признания
регистрации недействительной
отсутствует.
Поскольку правовым
последствием признания регистрации
недействительной является ликвидация
юридического лица, такое решение
противоречит принципу стабильности
гражданского оборота, а также требованиям
разумности и справедливости (п. 2 ст. 6 ГК РФ).
В отношении неправомерности передачи
задолженности райпо на баланс нового
предприятия апелляционная коллегия
указала, что действующее законодательство
не предусматривает права регистрирующего
органа оценивать правомерность
распределения активов и обязательств при
реорганизации. На перевод долга в силу
статьи 391 ГК РФ требуется согласие
кредитора, а не регистрирующего органа.
Таким образом, это обстоятельство также не
может быть основанием для признания акта о
регистрации юридического лица
недействительным.
Кредиторы, не давшие
согласия на перевод долга, в данном случае
не лишены права предъявить требование и к
первоначальному должнику - Милютинскому
райпо. Решение суда было отменено, а в иске
отказано.
Как указывалось выше,
ненормативные акты уполномоченных органов
направлены на возникновение, изменение,
прекращение правоотношений, причем не
только административных, но и иных -
гражданских, земельных, финансовых. При
этом орган реализует властные полномочия,
которые представляют собой не только право,
но и обязанность действовать в
установленном законом порядке <*>.
--------------------------------
<*> См.: Тихомиров
Ю.А. Курс административного права и
процесса. М., 1998. С. 214.
Решением
арбитражного суда ОАО "Ростовэнерго"
отказано в иске о признании
недействительным постановления главы
администрации г. Ростова - на - Дону, которым
изменены сроки отселения граждан из домов,
непосредственно прилегающих к участку,
отведенному истцу для строительства
административного здания.
Апелляционная инстанция, проверяя
законность и обоснованность вынесенного
судебного акта, установила, что изданным
ранее постановлением главы администрации
города при отводе истцу участка для
строительства был определен срок отселения
граждан из прилегающих домов - начало
строительства второй очереди здания. В
результате строительства первой очереди
здания ухудшились санитарно -
гигиенические условия проживания граждан
находящегося рядом дома - нарушена
инсоляция и естественная освещенность
дома, в нарушение СНиП 2.07.01-89 не соблюден
противопожарный разрыв между жилыми и
административным зданием. Это явилось
основанием к изданию мэром города
