Юридические противоречия и нормы - посредники
Ю.А. ТИХОМИРОВ
Тихомиров Юрий
Александрович
Первый заместитель
директора Института законодательства и
сравнительного правоведения. Доктор
юридических наук, профессор. Заслуженный
деятель науки РФ. Специалист по
конституционному и административному
праву.
Родился 21 июля 1931 г. в Москве. В 1954
г. окончил юрфак МГУ им. М.В. Ломоносова. 1954 -
1985 гг. - аспирант, с.н.с., ученый секретарь,
зав. сектором, зам. директора Института
государства и права АН СССР. 1985 - 1989 гг. - зав.
кафедрой Академии народного хозяйства.
Участвовал в работе над законопроектами:
"Об общих принципах местного
самоуправления", "О Правительстве
Российской Федерации", "О нормативных
правовых актах", "О процедурах разрешения
разногласий и споров между
государственными органами в Российской
Федерации" и др.
Автор множества трудов,
в том числе: "Теория закона", 1982;
"Управленческие решения", 1972; "Действие
закона", 1992; "Юридическая коллизия", 1994;
"Публичное право", 1995; "Курс сравнительного
правоведения".
Мир "кипит" спорами и
конфликтами, которых немало и в нашей
стране. Многое в их разрешении зависит от
права, но и его акты и нормы нередко
противоречат друг другу. В переводе с
латинского термин "коллизия" означает
"столкновение". В данном случае речь идет о
преодолении возможного столкновения норм,
когда для регулирования тех или иных
отношений требуется выбрать его форму из
разных, но смежных правовых систем. Главное
- принцип выбора правовых норм, подлежащих
применению, сочетаемый с использованием
"указанных" им материальных и
процессуальных норм.
Более того,
возникает потребность в формировании новой
отрасли права - коллизионного права. Как
известно, международное частное право либо
отождествляется с коллизионным правом,
либо включает его в качестве своей
важнейшей части. Но в современных условиях
оправдано формирование коллизионного
права в более широком объеме, охватывающего
как общую, так и особенную части со
спецификой юридических коллизий во
внутреннем праве, в отношениях между
национальными законодательствами, во
взаимодействии национального и
международного права <*>. Думается, такое
понимание соответствует смыслу пункта "п"
статьи 71 Конституции РФ о федеральном
коллизионном праве.
--------------------------------
<*> См. подробно
Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. - М.:
Манускрипт, 1994; Тихомиров Ю.А. О
коллизионном праве. // Журнал Российского
права. 1997. N 2.
Один из шагов в данном
направлении - это попытка проанализировать
природу и виды коллизионных норм. Объектом
их регулирования являются преимущественно
нормы разных правовых систем как внутри
федеративного государства, так и вне его.
Ведь иностранное и международное право
представляют собой сложно организованные
системы со своими принципами.
Соприкосновение правовых систем и их
составных частей в регулировании общих или
смежных отношений и в обеспечении
согласованных интересов сопровождается
"встречами", "переплетением", "столкновением"
разных норм.
И тут помогают
коллизионные нормы, содержащие принципы
рассмотрения спорных правовых ситуаций и
критерии выбора норм для их регулирования.
Достигаемые с их помощью решения дают
эффект.
Правда, в юридической
литературе им не очень повезло, и в книгах
по теории права коллизионные нормы часто не
выделяются <*>. Лишь в немногих трудах их
анализируют обстоятельно как способ
дополнительного обеспечения выполнения
материальных норм. Коллизионные нормы
классифицируют следующим образом - для
преодоления противоречий между
разновременно действующими нормами, между
общими и специальными нормами, как
пространственные, иерархические,
содержательные <**>.
--------------------------------
<*> Общая теория
государства и права. / Академический курс. Т.
2. - М.: Зерцало. 1998. С. 211 - 230.
<**>
Власенко Н.А. Коллизионные нормы в
советском праве. - Иркутск, 1984. С. 36 -
90.
Коллизионные нормы специфичны по
структуре и содержат либо юридические
приоритеты, либо запреты, либо критерии
правового выбора, сочетаемые с
процессуальными нормами. Коллизионные
нормы в этом смысле могут быть "чистыми" и
"смешанными", и получать выражение в
конституциях, законах, иных актах
внутреннего права, а также в международных
актах и договорах. Обнаруживаются их связи
между собой, когда "удлиняется" радиус
споров, когда совмещаются процедуры их
разрешения, когда соблюдение публичного
порядка служит исходной
базой.
Коллизионные нормы во внутреннем
праве
Во внутреннем праве коллизионные
нормы выстраиваются в разных рядах. Основу
их различия следует искать в характере и
способах регулирования коллизионных
ситуаций, преодоления разногласий и
разрешения споров. Причем общие средства,
закрепленные в конституционном
законодательстве, сочетаются со
специфическими средствами, присущими
разным отраслям права. Поэтому
коллизионные нормы можно классифицировать
следующим образом: нормы - доминанты,
выражающие юридический приоритет в случае
"столкновения" разных норм; нормы - запреты и
ограничения, когда с их помощью
предотвращаются коллизионные ситуации;
нормативно установленные процедуры
преодоления разногласий и разрешения
споров <*>; нормы - санкции, применяемые в
случае нарушений вышеназванных норм.
--------------------------------
<*> Отметим, в
частности, увеличение числа исковых
заявлений в арбитражные суды в 1997 - 1998 гг. с
420609 до 493581, включая дела о признании
недействительными ненормативных актов
госорганов, органов местного
самоуправления и других органов - с 12249 до
14481. // Вестник ВАС РФ. 1999. N 3.
Но при этом
конституционный порядок служит как
исходной базой, так и целью применения
коллизионных норм. Ведь речь идет о мини -
правовых массивах внутри общей правовой
системы страны.
Важно при этом отметить,
что названные коллизионные нормы имеют
отношение преимущественно к противоречиям
норм двух уровней правовой системы
(федерального и регионального) либо к
построению и динамике отрасли
законодательства, как внутри ее, так и
вовне, в соотношении с нормами других
отраслей. Именно выделяемые структурно
оформленные правовые массивы подчиняются и
собственной "правовой логике"
соотносимости составных частей, и общим
принципам иерархичности норм, актов,
институтов, подотраслей и отраслей.
Коллизионные нормы применяются при
одновременном действии федерального и
регионального права.
Здесь ключевыми
являются нормы, содержащиеся в пунктах 5 и 6
статьи 76 Конституции РФ. В обоих случаях
установлены, во-первых, предостережение -
акты субъектов Федерации не могут
противоречить федеральным законам,
принятым в соответствии с пунктами 1 и 2
статьи 76; во-вторых, основанием для выбора
доминирующей нормы является противоречие
между федеральными и региональными актами;
в-третьих, введен принцип "рокировки", когда
действует тот или иной акт в сфере
предметов ведения Федерации или ее
субъекта.
В законодательстве
реализуются, как правило, эти положения. В
качестве иллюстрации сошлемся на пункты 2 и
3 статьи 3 Закона РФ "Об образовании", в
которых установлен круг вопросов,
регулируемых федеральными законами, и
обязанность субъектов Федерации принимать
правовые акты, не противоречащие
федеральным законам в области образования.
И в региональных уставах содержатся
аналогичные нормы. Так, в статье 12 Устава
Тамбовской области закреплен принцип
доминирования областного акта в пределах
собственного правового регулирования в
случае его противоречия федеральному
закону.
Важное значение имеет
Федеральный закон "О процедурах
преодоления разногласий и разрешения
споров между органами государственной
власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов
Российской Федерации", принятый в первом
чтении. В нем содержатся нормативные
определения разногласий, коллизий,
конфликтов и т.п. и такое коллизионное
правило, как нормы доминанты, "переход"
правотворческой компетенции и др.
Коллизионные нормы применяются для
обеспечения приоритетного действия
базовых законов. Такой порядок
способствует консолидации отраслевого
законодательства и предотвращению
юридических противоречий внутри него и
вовне. Здесь эти нормы служат императивом
для норм законов и правовых актов данной
отрасли. Нарушение "долженствования"
означает отступление от презумпции
приоритета норм базовых законов и служит
основанием для признания соответствующих
нарушений законности.
Например, в
пункте 2 статьи 3 Гражданского кодекса
установлено правило: нормы гражданского
права, содержащиеся в других законах
(данной отрасли), должны соответствовать
настоящему Кодексу. В статье 6 Налогового
кодекса указаны девять видов оснований, по
которым нормативные правовые акты о
налогах и сборах признаются не
соответствующими данному Кодексу.
Примером обеспечения "функциональной
непротиворечивости" служит статья 110
Федерального закона "О федеральном бюджете
на 1999 год".
Не менее важно согласовать
регулирование смежных отношений с нормами
разных отраслей законодательства. Таково
содержание главы 17 ГК РФ, которая вводится в
действие со дня введения в действие нового
Земельного кодекса. Таков же смысл статьи 4
Семейного кодекса о применении к семейным
отношениям гражданского законодательства.
Применение допускается, если это не
противоречит существу семейных отношений
(ст. 2).
И в судебной практике приходится
оценивать и применять нормы смежных
законов. Так, в Постановлении Пленума
Верховного Суда РФ и Пленума Высшего
Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. "О
некоторых вопросах, связанных с
применением части первой Гражданского
кодекса Российской Федерации" даны
разъяснения по поводу оценки объема
гражданских прав несовершеннолетнего с
учетом других законов (п. 16), действия актов
о регистрации хозяйственных обществ и
товариществ после 7 декабря 1994 г. (п. 26), об
условиях изменения или расторжения
договора (п. 59).
В случае нарушений
соотношения федеральных и региональных
актов действует защитный механизм.
Предостережение, запрет и презумпция
ничтожности "актов - нарушителей" означают,
что такие акты не должны исполняться,
применяться или реализовываться иным
способом. В случае отказа после обращения в
Конституционный Суд последний может
принять решение, подтверждающее
ничтожность "акта - нарушителя". Он
признается недействительным, равно как и
все основанные на нем правоприменительные
решения. Такой вывод можно сделать из
оценки прерогатив Конституционного Суда
<*>.
--------------------------------
<*>
Федеральный конституционный закон "О
Конституционном Суде Российской
Федерации". Комментарий. - М.: Юридическая
литература, 1996. С. 245 - 250.
Немалая часть
коллизионных норм посвящена
предотвращению и разрешению противоречий
между ранее и позднее принятыми
законодательными и иными актами. Тем самым
обеспечивается та степень
правопреемственности в регулируемой сфере
отношений, которая способствует
непрерывности государственного и
правового развития и устойчивости статуса
граждан и юридических лиц. Здесь нужен
полный обзор актов и точная оценка того,
какие из них действуют, в каком объеме и
какой продолжительности. Недооценка
подобных коллизионных норм или их
нечеткость создают громадные сложности в
практике правоприменения. С этим можно было
столкнуться и при оценке объема действия
правовых актов бывшего Союза ССР и при
вступлении в действие новых кодексов, и в
других ситуациях.
Поэтому столь
оправдана связь между пунктом 3 статьи 11 и
пунктом 1 заключительных и переходных
положений Конституции РФ, когда признание
Федеративного и иных договоров ограничено
критерием их соответствия Конституции. В
случае несоответствия действуют положения
Конституции РФ. На практике возникает много
разных толкований этих норм, когда данное
условие исключается, что приводит к
нарушению конституционной законности.
Другой пример. В пункте 2 статьи 72
Градостроительного кодекса установлено:
законы и иные нормативные правовые акты в
области градостроительства, действующие на
территории Российской Федерации,
применяются, если они не противоречат
данному Кодексу. В Федеральном законе "О
приватизации государственного имущества и
об основах приватизации муниципального
имущества в Российской Федерации" в пункте 4
статьи 31 есть следующие нормы. Нормативные
правовые акты Президента и Правительства
РФ о вопросах, которые согласно настоящему
Федеральному закону регулируются другими
федеральными законами, действуют до
введения в действие соответствующих
законов в части, не противоречащей
законодательству РФ (п. 4 ст. 31). Естественно,
установление меры соответствия или
противоречий - дело непростое и в немалом
субъективно "окрашенное". Оно требует
объективности и точных оценок.
Вступление в силу принятых законов -
сложный процесс. В нем можно выделить
следующие моменты. Во-первых, срок введения
в действие соответствующего закона.
Во-вторых, утверждение перечня законов и
актов, признаваемых утратившими силу. К
сожалению, это бывает не всегда, что
порождает юридические противоречия.
Правоприменители мучаются в выборе "старых"
или "новых" норм. В-третьих, определение
сроков введения в действие отдельных
положений закона, приостановления или
преодоления действия статей других
законов, если в этом есть необходимость.
Таково содержание статьи 53 Федерального
закона "О несостоятельности (банкротстве)
кредитных организаций", статей 13, 88, 100
Федерального закона "О федеральном бюджете
на 1999 год".
В "коллизионном поле"
находится и вопрос об обратной силе закона.
Известное правило получило значение
правового принципа. Придание правовому
акту обратной силы допускается лишь с
оговоркой - акт не вводит и не усиливает
юридическую ответственность за действия,
которые на момент их совершения не влекли
указанной ответственности или
предусматривали более мягкую
ответственность.
К коллизионным нормам
относятся и процедурные нормы, касающиеся
порядка разрешения разногласий и споров.
Чаще всего это судебные, управленческие и
согласительные процедуры, применяемые
последовательно с учетом динамики и
степени остроты юридических коллизий. Не
характеризуя их применительно к введению
соответствующими федеральными законами,
отметим и роль региональных процедур.
Так, в статье 101 Устава города Москвы
урегулирован порядок разрешения споров и
разногласий между Думой и городской
администрацией. Глава VIII Закона Тюменской
области "О порядке подготовки, принятия и
действия нормативных правовых актов
Тюменской области" посвящена обеспечению
законности нормативных правовых актов
области. В статье 46 установлено важное
правило - орган власти обязан указывать
основание применяемого им нормативного
правового акта, в статье 47 - нормативные
правовые акты области, противоречащие
Конституции РФ и федеральным законам,
уставу области, не имеют юридической силы,
если их противоречие установлено в
предусмотренном законом судебном
порядке.
"Столкновения" между нормами
иностранного
