ОПУБЛИКОВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
ИНФОРМАЦИОННО - ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
А.И.
АБРАМОВА, Т.Н. РАХМАНИНА
Абрамова
Александра Ивановна - старший научный
сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических
наук.
Рахманина Татьяна Николаевна -
ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат
юридических наук.
Формирование
современной, широко доступной базы
действующего законодательства - одно из
основных направлений правовой реформы,
проводимой в стране. В этой связи
существенно возрастает роль обнародования
принимаемых нормативных правовых актов.
Вопросы их опубликования - важные,
юридически значимые. Они напрямую связаны с
проблемой вступления нормативных актов в
силу, правильным применением правовых норм
всеми государственными органами,
организациями, должностными лицами и
гражданами. Весьма важным здесь является и
информационно - правовой аспект, поскольку
состояние гласности в этой области
непосредственно затрагивает права и
законные интересы граждан и других
субъектов права. Их информированность о
действующем законодательстве и должна
стать определенным средством обеспечения
этих прав и свобод, необходимой
предпосылкой знания законов.
Проблема
доступности, открытости законодательства
приобретает особое значение еще и потому,
что в качестве "информаторов" по
законодательству сегодня все чаще
выступают различного рода коммерческие
структуры, которые далеко не всегда
способны обеспечить полную и достоверную
информацию о законах. Более того, нередко
под видом законов они воспроизводят даже не
самые последние их проекты.
Официальный
порядок опубликования правовых актов
нормативно урегулирован. Наиболее важные
положения, касающиеся опубликования
законов и иных нормативных правовых актов,
закреплены Конституцией Российской
Федерации. Более детальное
регламентирование этих вопросов
содержится в отдельных самостоятельных
актах.
Безусловно, позитивным моментом
является то, что прямое конституционное
оформление получило положение,
устанавливающее связь опубликования акта с
возможностью его применения. В
соответствии с федеральной Конституцией
(ст. 15) закон, а равно любой другой
нормативный правовой акт, который
затрагивает права, свободы и обязанности
граждан, начинает действовать только после
того, как он в официальном порядке доведен
до всеобщего сведения, то есть опубликован.
Это важное положение конкретизировано
применительно к ведомственным нормативным
актам. Указом от 23 мая 1996 года "О порядке
опубликования и вступления в силу актов
Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и
нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти" <*>
закреплено, что акты федеральных органов
исполнительной власти, затрагивающие
права, свободы и законные интересы граждан
или носящие межведомственный характер, не
влекут за собой правовых последствий и не
могут служить законным основанием для
регулирования соответствующих
общественных отношений, если они не
опубликованы. На такие акты нельзя
ссылаться при разрешении споров.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 22.
Ст. 2663.
Введение специальных норм,
предписывающих необходимость официального
опубликования актов министерств, иных
федеральных органов исполнительной власти
как условия их вступления в силу,
обеспечивает полную информацию об их
принятии и содержании. Тем самым в
значительной степени решается проблема
открытости и доступности актов, имеющих
общеобязательное значение и широкую сферу
действия, появляется реальная возможность
для ознакомления с ними всех
заинтересованных субъектов.
До
недавнего времени российское
законодательство вообще не содержало норм,
которые четко и подробно устанавливали бы
процедуру государственного учета и
опубликования актов министерств и ведомств
общеобязательного характера. Поэтому
далеко не все такие акты публиковались, и
зачастую без всякого на то основания.
Зарубежная практика правового
регулирования в этой области уже тогда была
иной. Необходимым условием вступления
названных актов в силу согласно
законодательству многих государств
являлась их регистрация. Предписания,
которые не регистрировались или не
публиковались в официальных изданиях,
считались не обязательными для организаций
и граждан <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Монитор польски. 1983. N 27.
Поз. 152.
Впервые необходимость
регистрации и опубликования ведомственных
нормативных актов в России нормативно
закреплена Постановлением Правительства
Российской Федерации от 8 мая 1992 г. N 305 "О
государственной регистрации ведомственных
нормативных актов". Было предусмотрено их
опубликование в "Бюллетене нормативных
актов министерств и ведомств в Российской
Федерации", который признан официальным
источником.
Впоследствии Указом
Президента Российской Федерации от 23 мая 1996
г. N 763 он переименован в "Бюллетень
нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти".
Дальнейшее
развитие вопросы государственной
регистрации и опубликования ведомственных
нормативных актов получили в Указе
Президента Российской Федерации от 21
января 1993 г. N 104 "О нормативных актах
центральных органов государственного
управления Российской Федерации".
Нормативные акты министерств и ведомств
Российской Федерации, затрагивающие права,
свободы и законные интересы граждан или
носящие межведомственный характер,
принятые после 1 марта 1993 года и прошедшие
государственную регистрацию в
Министерстве юстиции, подлежали
официальному опубликованию в газете
"Российские вести", если иное не
предусмотрено законом.
На основании
данного Указа Правительство Российской
Федерации 23 июля 1993 года утвердило Правила
подготовки ведомственных нормативных
актов, в которых решались и вопросы их
государственной регистрации и
опубликования. В частности, зафиксировано,
что ведомственные нормативные акты,
затрагивающие права, свободы и законные
интересы граждан Российской Федерации или
носящие межведомственный характер,
подлежат в установленном российским
законодательством порядке государственной
регистрации и официальному опубликованию.
Особо оговаривается недопустимость их
направления на исполнение до регистрации и
опубликования.
Схожая практика
утверждается и в субъектах Федерации.
Например, Законом "О порядке опубликования
и вступления в силу законов и иных
нормативных правовых актов Ивановской
области" регламентировано, что на ее
территории применению подлежат только те
акты, которые официально опубликованы. Не
могут применяться, согласно Закону "О
нормативных правовых актах Республики
Дагестан" не опубликованные в
установленном порядке нормативные
правовые акты, касающиеся прав, свобод и
обязанностей человека и гражданина.
Факт опубликования, являясь необходимой
предпосылкой введения в действие любого
нормативного акта, одновременно служит
отправной точкой для исчисления срока
вступления его в силу. Поэтому важное
значение имеет установление в нормативном
порядке конкретной даты официального
опубликования законов, иных нормативных
правовых актов. По действующему
законодательству федеральные
конституционные законы и федеральные
законы подлежат опубликованию в течение 7
дней после их подписания; акты Президента
Российской Федерации - в течение 10 дней
после их подписания; акты федеральных
органов исполнительной власти - в течение 10
дней после их регистрации.
Согласно
Федеральному конституционному закону "О
Правительстве Российской Федерации" (ст. 23)
постановления Правительства, за
исключением постановлений, содержащих
сведения, составляющие государственную
тайну, или сведения конфиденциального
характера, подлежат официальному
опубликованию не позднее 15 дней со дня их
принятия, а при необходимости немедленного
широкого их обнародования доводятся до
всеобщего сведения через средства массовой
информации безотлагательно.
Сроки
опубликования нормативных правовых актов
получили нормативное закрепление и в ряде
субъектов Федерации. Так, в соответствии с
Законом "О порядке опубликования и
вступления в силу законов Республики
Башкортостан, актов Государственного
Собрания Республики Башкортостан и его
палат", принятом Законодательной палатой 25
апреля 1995 года и одобренном Палатой
представителей, республиканские законы
подлежат опубликованию в течение 7 дней
после дня их подписания Президентом. Акты
Государственного Собрания, его палат
публикуются не позднее 10 дней после дня их
принятия. Согласно Закону "О порядке
опубликования вступления в силу
нормативных правовых актов органов
государственной власти Воронежской
области" законы области публикуются в
течение 7 дней после их подписания
председателем областной Думы; другие
правовые акты, подлежащие опубликованию, -
не позднее 10 дней после их принятия.
В
некоторых субъектах Федерации отсутствует
нормативное определение сроков
официального опубликования нормативных
актов. Наиболее типична такая ситуация для
нормативных актов органов исполнительной
власти. На практике это чаще всего приводит
к таким негативным явлениям, как введение в
действие еще неопубликованного
нормативного акта либо опубликование его
со значительным превышением требуемого
срока.
Нормативно определены также
точные сроки вступления акта в силу. В
отношении федеральных законов установлено,
что они вступают в силу по истечение 10 дней
после дня их официального опубликования
(когда иное не предусмотрено в самих
законах). Данное правило распространяется и
на акты палат Федерального Собрания
Российской Федерации. Акты Президента
Российской Федерации, имеющие нормативный
характер, вступают в силу по прошествии 7
дней со дня их опубликования. Постановления
Правительства Российской Федерации,
затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, вступают в силу не
ранее дня их официального опубликования.
Иные постановления Правительства вступают
в силу со дня их подписания, если самими
постановлениями не предусмотрен иной
порядок их вступления в силу.
Нормативные правовые акты федеральных
органов исполнительной власти вступают в
силу не ранее чем через 10 дней (если в них не
указана другая дата) со дня опубликования.
Акты названных органов, не подлежащие
опубликованию, могут вступать в силу с
момента их государственной регистрации в
Министерстве юстиции Российской Федерации
и присвоения номера (если в них не указан
иной, более поздний срок вступления в
силу).
Нет необходимости доказывать,
какую роль играет вступление акта в силу не
сразу после его опубликования, а по
истечении определенного срока,
позволяющего гражданам, должностным лицам
уяснить его содержание, пока акт находится
в состоянии "бездействия", сообразовать с
ним свое поведение. Однако в отдельных
субъектах Федерации сохранилась практика,
когда между опубликованием акта и
вступлением его в силу не существует
никакого временного разрыва. В частности, в
упомянутом Законе "О порядке опубликования
и вступления в силу законов и иных
нормативных правовых актов Ивановской
области" регламентируется, что законы,
другие нормативные правовые акты
Законодательного Собрания и главы
администрации области вступают в силу с
момента их официального опубликования. В
этом случае граждане, должностные лица,
которым он адресован, лишаются возможности
ознакомиться с официально опубликованным
текстом акта раньше, чем последний начнет
действовать.
Система одновременного
вступления нормативных актов в силу
утвердилась на всей территории страны, что
следует признать весьма позитивным
моментом. Прежде всего, она совместима с
принципом единой законности, а это
положительно сказывается на стабильности
правового регулирования общественных
отношений. Принятый нормативный акт
начинает действовать в разных местностях
страны в одно и то же время, исключая тем
самым ситуацию, при которой кто-то может
раньше воспользоваться теми или иными
льготами и правами, предоставляемыми
вступающим в силу нормативным актом. К тому
же, действуя вне зависимости от срока
поступления на места соответствующих
номеров официальных изданий как условия
вступления акта в силу, система
гарантирована от различных нежелательных
последствий, которые возможны в результате
халатности или даже злоупотреблений
должностных лиц на местах.
Оценивая в
целом положительно систему одновременного
вступления акта в силу, нельзя не отметить,
что в ходе ее реализации возникают
значительные сложности. Не всегда удается
обеспечить своевременную доставку
официальных печатных изданий в необходимом
количестве по всей территории страны.
Определенным выходом могло бы служить
более широкое использование местной
прессы, радиовещания, иных средств
информации и пропаганды для ознакомления (в
первую очередь окраинных и труднодоступных
территорий) с подлежащими вступлению в силу
нормативными актами.
В правовом смысле
нормативный акт может быть опубликован
только после того, как он принят
правотворческим органом и подписан
соответствующими должностными лицами. Но
практика последних лет свидетельствует,
что значительное число принимаемых
федеральных законов отклоняется и не
подписывается Президентом Российской
Федерации. Анализ причин этого явления -
предмет особого исследования. Мы же
остановимся на одном из аспектов проблемы.
Есть ли у Президента легальные основания не
подписать закон, принятый Государственной
Думой и одобренный Советом Федерации, и
достаточно ли полно данный вопрос
урегулирован на конституционном уровне?
Согласно ч. 2 ст. 107 Конституции Российской
Федерации Президент может возвратить
принятые федеральные законы на новое
рассмотрение (так называемое отлагательное
вето). Наделяя Президента правом на
отклонение принятого федерального закона,
Конституция Российской Федерации вместе с
тем содержит указание о необходимости
подписания им этого закона в случае, если он
принят парламентом в прежней редакции
повторно (ч. 3 ст. 107). Принятый федеральный
конституционный закон в соответствии со ст.
108 Конституции в течение 14 дней подлежит
подписанию Президентом Российской
Федерации и обнародованию. То есть вне
зависимости от того, имеются у Президента
возражения по принятому конституционному
закону или нет, он обязан подписать его в
той редакции, в какой закон принят палатами
Федерального Собрания, и обнародовать.
Примечательно, что отдельными субъектами
Федерации вопрос подписания и
обнародования законов регламентирован еще
более четко и определенно. Так, Уставом
Тюменской области предусматривается, что
принятый на повторном заседании областной
Думы в прежней редакции закон
подписывается председателем областной
Думы и губернатором в трехдневный срок с
момента его поступления. Если в течение
указанного срока губернатор не подписывает
закон, то он вступает в силу. Согласно
Уставу Иркутской области (ст. 28) губернатор
в течение 10 дней с момента поступления
принятого Законодательным собранием
закона области подписывает и обнародует
его. Если губернатор в течение этого срока
не подписал и не возвратил принятый закон
для повторного рассмотрения, то закон
подлежит обнародованию и вступает в силу
