ОПУБЛИКОВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
в установленном порядке. В случае
возвращения принятого закона для
повторного его рассмотрения и одобрения в
прежней редакции большинством не менее
двух третей от установленного числа
депутатов Законодательного собрания
губернатор обязан подписать и обнародовать
данный закон в течение 5 дней с момента
поступления.
Исходя из приведенных выше
конституционных положений, отказ главы
государства от подписания закона надлежит
рассматривать как уклонение от
осуществления входящих в его компетенцию
полномочий. Между тем согласно решению
Конституционного Суда Российской
Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о
толковании ч. 3 ст. 107 Конституции Российской
Федерации не является отклонением
федерального закона возвращение
Президентом закона в соответствующую
палату Федерального Собрания по причине
нарушения палатой установленных
Конституцией требований к порядку его
принятия.
За Президентом, таким образом,
фактически устанавливается право
признавать законы непринятыми.
Действительно, может возникнуть вопрос о
том, следует ли закон, рассмотренный с
нарушением конституционных требований,
считать принятым. Именно так и ставил его
представитель Президента в
Конституционном Суде Российской Федерации
при рассмотрении Судом запроса
Государственной Думы о правомерности
неподписания Президентом Федерального
закона "О культурных ценностях,
перемещенных в Союз ССР в результате Второй
мировой войны и находящихся на территории
Российской Федерации", который был отклонен
Президентом, а затем повторно рассмотрен и
принят палатами Федерального Собрания в
прежней редакции. Конституционный Суд
своим решением обязал Президента подписать
этот закон. Но суть проблемы в другом. Как
справедливо отмечается в юридической
литературе, Президент не вправе выносить
подобно Конституционному Суду
окончательное решение о
неконституционности закона. "Обязанность
главы государства, как гаранта Конституции,
в части обеспечения соблюдения
конституционных требований к порядку
принятия законов не может превращаться в
право действовать по своему усмотрению"
<*>.
--------------------------------
<*>
Окуньков Л.А. Вето Президента // Журнал
российского права. 1998. N 2. С. 25.
Остается
неясным, каким же образом должна
разрешаться ситуация в случае неподписания
и необнародования Президентом
федерального закона в установленные сроки.
Поучительна практика решения аналогичной
проблемы на региональном уровне. Так, в
соответствии с Конституцией Республики
Мордовия (ст. 90) при неподписании Главой
Республики принятого Государственным
Собранием закона в течение отведенного для
этого срока, данный закон подписывает и
обнародует Председатель Государственного
собрания Республики. Согласно Уставу
Ленинградской области в случае
неподписания губернатором правового акта и
неполучения Законодательным Собранием в
указанный срок мотивированного заключения
о причинах возврата акта, нормативный акт
публикуется в соответствии с областным
законодательством (ст. 41).
Что касается
конституционного регулирования процедуры
принятия и обнародования законов на
федеральном уровне, то здесь наблюдается
явный пробел, который порождает
нежелательную практику, когда процесс
введения их в действие затягивается. Вряд
ли данное положение можно исправить путем
официального толкования Конституционным
Судом соответствующей конституционной
нормы. Вызывает сомнение также идея о
возложении функции по обнародованию
принятых федеральных законов на
Председателя Совета Федерации, если их не
подпишет и не направит для официального
опубликования Президент <*>. Это, на наш
взгляд, не соответствует действующей
Конституции Российской Федерации, согласно
которой подписание и обнародование
принятого федерального закона
осуществляет Президент Российской
Федерации (ст. 107). Совершенно очевидно, что
нужны дополнения в Конституции,
обеспечивающие исполнение Президентом
этой его конституционной обязанности.
--------------------------------
<*> В июне 1998 года
Государственной Думой принят федеральный
закон, в котором данная идея получила
реальное воплощение.
Восполнить
существующий пробел могла бы отчасти
законотворческая практика, то есть такие
действия Президента, которые, оставаясь в
"конституционных рамках", давали бы
возможность еще раз обратить внимание
законодателя на конституционные нарушения,
которые, с его точки зрения, допущены при
принятии закона. Иными словами, Президент
подписывает закон, обнародует его и
одновременно обращается в Государственную
Думу с предложением вернуться к
рассмотрению тех положений закона, которые,
по его мнению, противоречат Конституции.
Еще более предпочтительным и действенным
представляется другой вариант. Президент
подписывает закон и обнародует его, но
одновременно направляет представление в
Конституционный Суд Российской Федерации о
несоответствии закона или отдельных его
положений Конституции Российской
Федерации. И в том и в другом случае
федеральный закон вступает в силу за
исключением тех положений, относительно
которых имеются возражения Президента.
Весьма важно также, на каком нормативном
уровне (актами какой юридической силы)
должен регламентироваться порядок
официального опубликования актов разных
правотворческих органов. В Российской
Федерации наряду с Законом от 25 мая 1994 года
"О порядке опубликования, вступления в силу
федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания", как известно,
действует Указ Президента Российской
Федерации от 23 мая 1996 года "О порядке
опубликования, вступления в силу актов
Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и
нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти", которым
определены правила опубликования и
введения в действие перечисленных актов.
Вполне закономерен вопрос: может ли каждый
орган государственной власти сам
определять порядок опубликования
издаваемых им актов?
В юридической
литературе отстаивается идея комплексного
урегулирования правил опубликования актов
разной юридической силы в одном
нормативном правовом акте. В качестве
такого единого акта называется закон <*>.
Высказанная идея, с нашей точки зрения,
достаточно перспективна. В правотворческой
практике некоторых государств она уже
получила реализацию. Так, в Литве 6 апреля 1993
года принят Закон "О порядке опубликования
и введения в действие законов и иных
правовых актов Литовской Республики" <**>,
которым регламентируется порядок
опубликования законов, иных актов, принятых
Сеймом, декретов Президента Республики,
постановлений Правительства, актов Банка
Литвы, министерств, департаментов и
учреждений Правительства, а также актов
других институций государственного
управления (ст. 3).
--------------------------------
<*> См.: Студеникина М.С. Юридическая
природа актов Президента Российской
Федерации // Проблемы законотворчества
Российской Федерации: Труды ИЗиСП. Вып. 53. М.,
1993. С. 60.
<**> См.: Ведомости Сейма и
Правительства Литовской Республики. 1993. N 12.
Ст. 296.
Идея комплексного урегулирования
вопросов опубликования актов разной
юридической силы в одном акте (законе)
находит свое воплощение и в практике
отдельных субъектов Российской Федерации.
Например, Законом "О порядке опубликования,
вступления в силу нормативных правовых
актов органов государственной власти
Воронежской области" урегулирован порядок
опубликования не только законов, но и
других актов, принятых областной Думой, а
также администрацией области.
Представляет интерес проблема
целесообразности единого печатного органа
официального опубликования нормативных
правовых актов разных уровней. Предложение
о его создании давно выдвигается учеными -
правоведами <*>. При этом справедливо
делается ссылка на преимущества
концентрации всего нормативного материала
в одном общедоступном источнике. Это не
только позволяет сокращать расходы на
издание, но и облегчает ознакомление с
принятыми актами, обеспечивает удобство
пользования ими, их учет и систематизацию и
в конечном итоге способствует
эффективности правотворческой и
правоприменительной деятельности.
Целесообразность создания единого органа
официального опубликования подтверждает и
положительный опыт функционирования
такого органа в целом ряде зарубежных
государств - Италии, Франции, ФРГ и др.
--------------------------------
<*> См., например:
Теоретические проблемы систематизации
советского законодательства. М., 1963. С. 219 - 220;
Новоселов Н.И. Законность актов органов
управления. М., 1968. С. 76; Правотворчество в
СССР. М., 1974. С. 227; Опубликование нормативных
актов. М., 1978. С. 163 - 166.
Но, как показывает
анализ, существуют разные варианты (модели)
решения этой проблемы. В "Собрании
законодательства Российской Федерации",
являющемся официальным источником
опубликования, помимо федеральных
конституционных законов, федеральных
законов и актов палат Федерального
Собрания публикуются указы и распоряжения
Президента Российской Федерации,
постановления и распоряжения
Правительства Российской Федерации, а
также решения Конституционного Суда
Российской Федерации о толковании
Конституции Российской Федерации и о
соответствии Конституции законов,
нормативных актов Президента Российской
Федерации, Совета Федерации,
Государственной Думы и Правительства
Российской Федерации. Таким образом, в
Российской Федерации существует единый
официальный источник опубликования
федеральных законов, актов Президента и
Правительства Российской Федерации.
Аналогичный федеральному действует
порядок опубликования нормативных
правовых актов в Республике Башкортостан. В
едином источнике "Ведомости
Государственного Собрания, Президента и
Кабинета Министров Республики
Башкортостан" публикуются законы
Республики, акты Государственного Собрания
и его палат, указы и распоряжения
Президента, постановления и распоряжения
Кабинета Министров, решения
Конституционного Суда. Наряду с законами,
иными нормативными правовыми актами
Законодательного Собрания,
постановлениями и распоряжениями главы
администрации области в "Собрании
законодательства Ивановской области"
должны публиковаться также другие правовые
акты, касающиеся области: договоры,
соглашения, акты федеральных органов
исполнительной власти, решения судебных
органов по нормативным правовым актам.
Законом "О порядке подписания,
обнародования и вступления в силу законов
Иркутской области" учрежден специальный,
только для законов, источник их
официального опубликования - "Ведомости
Законодательного Собрания Иркутской
области".
В ряде субъектов Федерации
практикуется выпуск совместных единых
изданий несколькими самостоятельными
правотворческими органами. Так, "Бюллетень
нормативных правовых актов
Калининградской области" учреждается
областной Думой и администрацией области и
является их совместным печатным органом. В
нем публикуются законы области;
нормативные правовые акты, принятые
областной Думой; нормативные правовые акты
администрации области.
Пожалуй, один из
самых сложных вопросов создания единого
органа опубликования нормативных актов -
следует ли помещать в него ведомственные
акты. При этом отстаивается мнение о
целесообразности распространения правила
о едином издании на ведомственные акты,
имеющие общеобязательное значение <*>. С
этим следует согласиться. Помещение
общеобязательных ведомственных актов в
едином источнике опубликования наряду с
законами, актами Президента, Правительства
создает несомненные удобства для
пользователей. Особенно это касается
ведомственных актов, изданных в развитие и
конкретизацию актов более высокой
юридической силы. Наличие в одном месте
нормативных актов различных уровней по
одному и тому же вопросу способствует
правильному и точному их уяснению в первую
очередь теми субъектами, на которых эти
ведомственные акты непосредственно
распространяют свое действие. Практике
прошлых лет известны случаи опубликования
актов министерств и ведомств в едином
официальном издании. Так, отдельные
ведомственные акты помещались в Собрании
законодательства СССР, что было закреплено
нормативно. В Литовской ССР приказы и
инструкции министерств и ведомств
Республики помещались в едином органе
официального опубликования - "Ведомостях
Верховного Совета и Правительства
Литовской ССР".
--------------------------------
<*> См.: Пиголкин А.С. Указ. соч. С. 165.
На
федеральном уровне, равно как и на уровне
отдельных субъектов Федерации, для
оперативного доведения правовой
информации до широких слоев населения
практикуется опубликование нормативных
правовых актов в массовых периодических
изданиях, которым придается статус
официального источника опубликования. В
России, например, это "Российская газета", в
Республике Дагестан - "Дагестанская правда",
в Республике Башкортостан - газеты
"Известия Башкортостана", "Башкортостан",
"Кызыл Там", "Советская Башкирия", в
Калужской области - газета "Весть". Следует,
однако, учитывать, что в средствах массовой
информации целесообразно публиковать не
все, а лишь наиболее важные нормативные
акты, требующие широкого обнародования. Что
касается актов, не имеющих общего значения
или ненормативных (к примеру, акты,
регламентирующие внутриорганизационные
вопросы деятельности законодательного
органа), информация о них для населения не
столь уж необходима. Да и помещение
многочисленных актов со всеми их
реквизитами в периодическом издании
неизбежно приведет к его перегрузке
обязательными публикациями.
Заслуживает особого внимания вопрос о
языке официального опубликования
нормативных правовых актов, который имеет
прежде всего значение для республик в
составе Российской Федерации. Не случайно
он затрагивается специальным
законодательством об опубликовании
нормативных правовых актов и законами о
языках, принятыми на федеральном и
республиканском уровнях.
В Законе о
языках народов Российской Федерации
закреплено правило о том, что тексты
законов и других актов (в их числе и акты
Президента Российской Федерации) должны
быть опубликованы как на русском языке,
признанном государственным на всей
территории России, так и на государственных
языках республик в составе Российской
Федерации.
В соответствии с Законом "О
языках народов Республики Хакасия" тексты
законов и других правовых актов, принятых
высшими органами государственной власти
Республики, публикуются на двух языках -
русском и хакасском. В Законе "О языках
народов Республики Бурятия" установлено,
что тексты законов и постановлений органов
государственной власти Республики
публикуются на бурятском и русском языках.
Что касается документов местных органов
власти и управления, то они принимаются и
объявляются или на русском или на бурятском
языке в зависимости от контингента
населения. В местностях компактного
проживания других национальностей (эвенки,
татары, немцы и др.) наряду с
государственными языками может
использоваться язык большинства населения
данной местности.
Действующим Законом
