Законодательство субъектов российской федерации о налогообложении

О НАЛОГООБЛОЖЕНИИ
Г. ПЕТРОВА
Петрова Галина
Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
Существование общего экономического пространства в пределах территории Российской Федерации, где свободно перемещаются товары, услуги, капиталы и рабочая сила, предполагает общность налогового режима, устанавливаемого как федеральными актами, так и актами субъектов Федерации.
В рамках этих задач и своих полномочий большинство субъектов Федерации идет по пути принятия собственных законов о налоговой и бюджетной политике, о льготном налогообложении, о порядке исчисления налога на землю, за пользование водными и лесными ресурсами. Такое положение объективно обусловлено: во-первых, повышается степень управляемости экономикой на основе налоговых методов; во-вторых, усиливаются функции государственного регулирования на основе создания собственной нормативной базы налогово - бюджетных отношений и, в-третьих, путем использования налоговых мер создаются отсутствующие в настоящее время механизмы стимулирования производства и управления на основе порядка формирования государственных доходов.
Однако анализ налогового законодательства субъектов Федерации позволяет сделать вывод о спонтанном характере его развития, не учитывающем интересы рынка в целом. Это выражается в некоторой оторванности налогового законодательства от основных институтов и принципов, уже установившихся на федеральном уровне; в эпизодическом характере регулирования определенных типов отношений; недостаточном внимании к установлению механизмов исчисления и оценки стоимости природных ресурсов, принадлежащих территориям; и, наконец, в непринятии соответствующих мер по усилению территориального и местного контроля за налогом на имущество предприятий и физических лиц.
Задача может быть поставлена гораздо шире - определить влияние налоговой и экономической политики субъекта Федерации на процесс принятия законодательных актов в налоговой сфере. Разная социально - экономическая политика субъектов не способствует становлению единого налогового пространства и усложняет реализацию регулятивных, контрольных и других функций налогообложения.
В законодательстве субъектов Федерации неоправданно велика доля законов о льготном налогообложении и особых режимах уплаты налогов, что часто неадекватно возможностям бюджетов разного уровня. Наблюдается тенденция к замене налоговых механизмов мерами финансового взыскания, бюджетного регулирования, административного контроля. Тем не менее положительным моментом в развитии налогового законодательства регионов является повышение стимулирующей и координирующей функций налогообложения.
Сфера налогового регулирования, входящая в компетенцию субъектов Российской Федерации, включает общие и особенные налоговые нормы. Существует значительное видовое разнообразие налоговых норм и законодательных актов, которые можно разделить на три группы. К первой относятся законы субъектов Федерации, включающие нормы, регулирующие налоговую и бюджетную политику, налоговую систему. Они определяют общие принципы налоговой политики на территории региона, виды налогов, собираемых в рамках конкретного субъекта Федерации и на территории муниципальных образований, формы и методы налоговой деятельности субъекта Федерации. Ко второй группе относятся законы, обеспечивающие регулятивные функции налогообложения для обеспечения социально - экономических интересов региона, законы о налоговых льготах и налоговом кредитовании. К третьей группе относятся законы о ставках местных налогов, о порядке исчисления и уплаты налогов на уровне субъекта Федерации и местного самоуправления.
Как отмечалось выше, в развитии налогового законодательства субъектов Федерации наблюдаются определенные тенденции к установлению чрезмерного количества налоговых льгот что при ослаблении государственного контроля наносит ущерб интересам бюджетного процесса. Налоговые льготы должны сочетаться с повышением гарантий эффективности этих льгот для развития регионов и усилением ответственности за их использование.
Развитие налогового законодательства субъектов Федерации осуществляется в рамках их конституционных полномочий. Конституция Российской Федерации в главе 3 закрепила новый статус российских субъектов Федерации как равных внутригосударственных территориальных образований.
Конституция Российской Федерации обеспечивает и защищает значительную часть прав субъектов Федерации, определяет границы их полномочий во внешнеполитической деятельности, устанавливает в пределах их компетенции полномочия в финансовой сфере, ограничивает рядом условий возможность выхода из Федерации по собственному волеизъявлению. Наряду с этим в круг полномочий субъектов входит определенная часть самостоятельных политических и значительная часть экономических прав, в том числе и в налогово - бюджетной сфере. К сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов относятся установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, административное законодательство, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и другое.
Государственные налогово - бюджетные меры в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются важными инструментами обеспечения федеральной и региональной финансово - экономической сбалансированности при существовании различных форм собственности, методами стимулирования национального производства.
Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года N 803 утверждены "Основные положения региональной политики в Российской Федерации", определившие методы и формы реализации различных направлений региональной политики, включая совершенствование финансовых и налоговых отношений между Федерацией и ее субъектами, между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В Основных положениях устанавливается система мер для реализации региональной экономической политики в налогово - бюджетной сфере, целью которой является закрепление за субъектами постоянных и достаточных финансовых и налоговых источников доходов для самостоятельного формирования бюджетов. Фактически Указом были закреплены уже сложившиеся тенденции в развитии налогового законодательства субъектов Федерации.
Принимая налоговые законы, субъекты Федерации должны обеспечить:
во-первых, бездефицитность собственного бюджета и бюджетов местного самоуправления;
во-вторых, разграничение собственно налоговых полномочий субъекта и Федерации по осуществлению социально - экономической политики, формированию доходных и расходных статей бюджетов, использованию налогов;
налоговое регулирование собственными методами и свое право принятия решений о масштабах и направлениях использования бюджетных средств.
Налоговые освобождения субъектам Федерации предоставляются на программной основе, включающей заключение договоров о налоговом кредитовании и долгосрочных финансовых соглашений, анализ инвестиционных проектов и разработку схемы инвестиционного процесса.
Правовые нормы, регулирующие эти отношения, должны быть составной частью закона о бюджетном процессе в Российской Федерации. Пока же это делается на уровне отдельных федеральных актов. Примером может служить Постановление Правительства Российской Федерации "О практике аграрных преобразований в Нижегородской области" от 15 апреля 1994 года, в котором регламентируется механизм выделения области бюджетных ассигнований и определяются налоговые льготы сельскохозяйственным, перерабатывающим и другим предприятиям. Нижегородская область также получила от Правительства Российской Федерации налоговые льготы для оборонных предприятий. Налоги, перечисляемые в федеральный бюджет, остаются оборонным предприятиям в виде инвестиционного налогового кредита под очень низкий процент на пять лет, но с условием, что эти средства будут реализованы на перспективные конверсионные программы.
Другое программное финансирование и создание для этих целей специального налогово - бюджетного режима предусматривается в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О проведении в Тульской области эксперимента по созданию организационно - правовых и экономических условий развития агропромышленного комплекса" от 10 марта 1994 года N 457. Для реализации основной инвестиционной задачи - создания оптового продовольственного рынка в области - установлены особые принципы налогово - бюджетной политики. Государственная Дума Российской Федерации приняла Закон об установлении на период эксперимента на территории Тульской области особого порядка налогообложения и финансирования предприятий и организаций агропромышленного комплекса.
Наряду с программными мероприятиями на уровне федерального налогообложения, предусматривающими особый режим сбора налогов для отдельных регионов и отраслей, субъекты Федерации самостоятельно разрабатывают систему налоговых мер.
Налоговые нормы, включающие особые режимы налогообложения, устанавливаются субъектами Федерации не только для стимулирования общественно необходимых видов производственной деятельности и обеспечения занятости, но и для привлечения капиталовложений, связанных с улучшением экологической обстановки. Например, распоряжением правительства Москвы от 16 февраля 1994 года внесены дополнения в акт о налоговых льготах, поощряющих инвестиции в производственную сферу г. Москвы, касающиеся экономической направленности капиталовложений. Специальные налоговые режимы, поощряющие инвестиции, содержатся также в Законах г. Москвы: "О ставках налога на имущество физических лиц" от 21 февраля 1996 года; "О ставках и льготах по налогу на имущество предприятий" от 2 марта 1994 года; "О льготах по налогу на приобретение автотранспортных средств, плате за землю и государственной пошлине" от 16 марта 1994 года; "О гостиничном сборе" от 23 ноября 1994 года; "Об основах малого предпринимательства в Москве" от 28 июня 1995 года; "О налоговом кредите в городе Москва" от 1 июля 1996 года; "О ставках и льготах по налогу на прибыль" от 18 июня 1997 года; "О налоговых льготах в городе Москва" от 1 июля 1996 года, а также в Законе "О льготном налогообложении в Московской области" от 6 декабря 1995 года.
Стимулирующие налоговые режимы не являются гарантией стабильности областного или местного бюджета и должны вводиться при одновременном поиске новых источников их пополнения. Кроме того, необходимо совершенствование правового режима контроля за обоснованностью и эффективностью предоставления налоговых освобождений и согласование налогового процесса с бюджетным. Налоговый процесс не должен ущемлять бюджетный. Законодательство о бюджетных правах субъектов Федерации и местных властей должно предусматривать нормы, обеспечивающие стабильность бюджетных поступлений и усиление тенденций к использованию не только налоговых рычагов, но и рычагов государственного фондового рынка.
В зарубежных финансовых системах эффективно используются государственные, региональные, муниципальные облигационные займы, казначейские векселя, другие ценные бумаги для финансирования инвестиционных программ. Субъекты Российской Федерации также начинают внедрять государственные долговые бумаги на разных уровнях, в ряде субъектов проведена эмиссия областных займов для жилищного строительства и социальных проектов. Но выпуск таких ценных бумаг требует более серьезных гарантий стабильности бюджета области или другого субъекта Федерации, что в значительной мере связано с совершенствованием правовых норм во всех звеньях финансового права Федерации, включая наряду с налогово - бюджетной сферой правовое регулирование рынка государственных ценных бумаг и инвестиционное законодательство. Законодательное закрепление принципов бюджетного выравнивания, четкое разграничение налогово - бюджетных уровней позволят обеспечить достаточные гарантии владельцам государственных долговых обязательств.
Принятая 26 мая 1994 года Правительством Российской Федерации Государственная инвестиционная программа пока не является территориально ориентированной; уже в ближайшее время потребуется создание на федеральном уровне специального Фонда регионального развития и соответствующего правового акта бюджетного финансирования, утверждаемого законодательным органом.
Нормы о режимах налогообложения, включаемые в отраслевые, территориальные и иные федеральные программы развития, должны быть согласованы с нормами налогового законодательства. Режим налогообложения не может быть установлен без учета федеральных и региональных налоговых законов. Налогово - бюджетное законодательство должно устанавливать жесткие квоты на распределение финансовых ресурсов по целевому инвестиционному назначению на долгосрочную перспективу. Пока же ежегодный Закон о бюджете имеет бессистемную структуру и не согласуется с крупными национальными и международными программами. Важным критерием одобрения национальных проектов и программ финансирования и налогового стимулирования становится уровень занятости, обеспечение социальных интересов регионов и повышение их экспортного потенциала. Новые налогово - бюджетные методы, приемы и принципы должны учитывать принадлежность района к той или иной группе проблемных территорий или же значение для Федерации отраслевых территориальных программ.
Органы власти субъектов Федерации получают в свой бюджет налог с имущества юридических лиц, другие же виды налогов используются всеми уровнями власти по их усмотрению, то есть, по определению этого положения зарубежной налоговой практикой, формируется "совпадающее налоговое право". Налог на имущество, становясь главным источником доходов региональных бюджетов, превращается одновременно в самую сложную налогооблагаемую базу, что обусловлено различиями в правовых режимах собственности.
Законодательство субъекта Федерации о налогообложении является неотъемлемой частью федерального налогового законодательства, поэтому должно быть с ним согласовано и взаимоувязано.
Налоговое законодательство субъектов Федерации развивается в пределах компетенции субъектов и их заинтересованности в формировании собственного налогового регулирования.
Важно при этом подчеркнуть верховенство федеральных законов в области налогообложения относительно законов о налоговой системе и налоговой политике субъекта Федерации и необходимость соответствия им. Налоговая система и режим налогообложения субъекта Федерации должны учитывать экономические потребности региона, наличие специальных социальных и инвестиционных условий, роль налоговых платежей конкретного субъекта в федеральном бюджете и федеральных программах. Конституционные нормы, касающиеся налогообложения в субъектах Федерации, направлены на реализацию федеральных принципов налогообложения для формирования бюджета данного субъекта.
Возникающие трудности оформления взаимоотношений органов Федерации и ее субъектов в процессе разработки и принятия налоговых

Расследование причинения вреда здоровью медицинскими работниками  »

Комментарии к законам »