КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
процесс в Российской Федерации:
политико-правовые и технологические
аспекты // Государство и право. 1997. N 8. С.
12.
Упомянутый спор вокруг того, какой вид
избирательной системы лучше использовать
при выборах в законодательный
представительный орган власти, ведется в
отечественной науке конституционного
(государственного) права с конца XIX - начала
XX веков. Лейтмотивом борьбы различных
концепций тогда явилась работа Особого
совещания по подготовке проекта Положения
о выборах в Учредительное Собрание в 1917
году, выборы в которое, как известно,
проходили по пропорциональной
избирательной системе. Существовали
кардинально противоположные точки зрения в
отношении данного вида представительства,
имеющие общим своим основанием степень
сформированности российской
многопартийной системы.
Так, профессор
В.М. Гессен, входивший в состав группы
специалистов Особого совещания, писал: "Для
того, чтобы народное представительство
являлось действительно представительством
народа, необходимо отказаться от
мажоритарной системы, искажающей народную
волю. Только при системе пропорциональных
выборов народное представительство
становится тем, чем оно должно быть по своей
природе: политической картой, или зеркалом
страны... Пропорциональные выборы
предполагают существование в стране
организованных политических партий" <*>.
Н.М. Коркунов, в свою очередь, считал, что в
условиях несформированной многопартийной
системы именно пропорциональное
представительство "прежде всего... дает
избирателям возможность свободно
группироваться по сходству и различию их
воззрений и интересов" <**>. М.И. Свешников
вообще отдавал предпочтение мажоритарной
избирательной системе, так как, по его
мнению, "...наиболее желательным для
интересов государства является такое
представительство, которое действительно
вытекало бы из интересов чисто местного
характера" <***>.
--------------------------------
<*> Гессен В.М. Основы конституционного
права. Пг., 1918 // Учебное пособие в 2-х частях.
Ч. II: Конституционно-правовая мысль XIX - XX вв.
(Хрестоматия по общему конституционному
праву). М., 1994. С. 216 - 219.
<**> Коркунов Н.М.
Русское государственное право. Т. I:
Введение и общая часть. СПб., 1904. С. 402.
<***> Свешников М.И. Очерк общей теории
государственного права. СПб., 1896. С.
255.
Сегодня исследователи избирательной
системы, используемой при выборах
депутатов Государственной Думы,
концентрируют свое основное внимание на ее
пропорциональной части,
конституционно-правовое закрепление
которой обусловливалось переходом от
однопартийного правления к
многопартийному. Выделяемые позитивные
моменты сводятся к следующему:
пропорциональная модель обеспечивает
работоспособность парламента, его
структурированность, способствует
организационному социально-политическому
оформлению российского общества,
стимулирует формирование многопартийной
системы.
В то же время В.В. Лапаева,
например, считает, что слишком большая доля
депутатов, избираемых по общефедеральному
округу (половина от общего состава
Государственной Думы), привела к излишней
политизированности парламента, мешающей
его нормальной деятельности как
законодательного органа власти <*>.
Отмечаются и другие негативные
последствия: жесткие партийные списки
скрывают от избирателей на момент
голосования личности конкретных
кандидатов, двойной порядок выдвижения
кандидатов от избирательных объединений
(блоков) и порядок их регистрации ставит их
в гораздо более выгодное положение по
сравнению с независимыми и др.
Противоречивые оценки вызывает жесткий
пятипроцентный барьер.
--------------------------------
<*> См.: Лапаева В.В.
Как гарантировать избирательные права
граждан. Доля партийного представительства
в Думе должна быть существенно уменьшена //
Независимая газета. 1997. 3 июня. С. 2.
В целом
можно констатировать существование двух
радикально противоположных позиций: 1)
нынешняя смешанная избирательная система
выполняет свою роль конституционного
механизма формирования действительно
представительного парламента; 2) партии,
прошедшие в Государственную Думу, не
отражают в полном объеме интересы своих
избирателей.
Для выявления точек
соприкосновения спорящих сторон
необходимо сформулировать те
основополагающие критерии, которым должна
соответствовать современная российская
избирательная система (и в узком, и в
широком смыслах), и цели, определяющие ее
дальнейшее конституционно-правовое
регулирование. Важнейшими
непосредственными целями правового
оформления избирательной системы
Российской Федерации не только при выборах
в Государственную Думу, но и в органы власти
других уровней и ветвей, согласно таким
основам конституционного строя, как
народовластие, идеологический и
политический плюрализм, выступают:
обеспечение представительного характера
избираемых народом, населением органов
власти и формирование настоящей
многопартийности, адекватно отражающей и
выражающей насущные интересы общества. По
мнению В.Т. Кабышева, "...выбранная смешанная
избирательная система призвана быть...
частью общественного структурирования.
Данный процесс преследует стратегическую
цель - создания подлинно гражданского
общества" <*>. Другой такой целью является
становление правового государства. В итоге
все эти основополагающие элементы
конституционализма сводятся к самой
главной его составляющей - верховенству
прав и свобод человека и гражданина.
--------------------------------
<*> Кабышев В.Т.
Выборы и избирательное право в Российской
Федерации: тенденции развития и
совершенствования // Реализация
Конституции России: Межвуз. науч. сб.
Саратов, 1994. С. 6.
Следовательно,
избирательная система России должна
одновременно соответствовать основам
конституционного строя страны и
обеспечивать их реализацию. Поэтому
позволим себе не согласиться с
Конституционным Судом Российской
Федерации, который непозволительно
расширяет возможности выбора того или
иного варианта избирательной системы,
ставя его лишь в зависимость от конкретных
социально-политических условий и так
называемой политической целесообразности
<*>. Действительно, право регулирует
общественные отношения, а Конституция
гарантирует определенную свободу такого
регулирования, которое тем не менее должно
соответствовать фундаментальным
конституционным принципам. В нашем случае
такими непосредственными началами
избирательной системы являются всеобщие,
свободные, равные, прямые выборы при тайном
голосовании.
--------------------------------
<*>
См.: Определение Конституционного Суда
Российской Федерации от 20 ноября 1995 года "Об
отказе в принятии к рассмотрению запроса
группы депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания и запроса Верховного
Суда Российской Федерации о проверке
конституционности ряда положений
Федерального закона от 21 июня 1995 года "О
выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской
Федерации" // Собрание законодательства
Российской Федерации. 1995. N 49. Ст.
4867.
Исходя из этого, рассмотрим некоторые
предлагаемые варианты реформирования
механизма выборов депутатов
Государственной Думы.
Одна из позиций
состоит в переходе к избранию всех 450
депутатов Государственной Думы по
мажоритарной избирательной системе
абсолютного большинства с голосованием в
два тура. Ее сторонники мотивируют это тем,
что выборы половины состава парламента по
пропорциональной избирательной системе в
условиях неразвитой многопартийности и
отсутствия федерального закона "О
политических партиях" не отвечают
интересам избирателей, приводят к
чрезмерной политизированности и
конфликтности в Государственной Думе и т.п.
Мажоритарная же избирательная система, по
их мнению, обеспечивает устойчивую связь
между избирателями и кандидатом,
зависимость кандидатов от избирателей и,
самое главное, - создание "полноценной
политической системы", так как "партии
должны будут блокироваться, создавая более
крупные избирательные объединения..." <*>.
Это соответствует широко
распространенному мнению, что чисто
мажоритарная система способствует
формированию действенной двухпартийной
системы.
--------------------------------
<*> См.:
В Думу - по разнарядке? Заключение
Президента Российской Федерации на проект
Федерального закона "О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации" //
Российская газета. 1997. 30 декабря; а также:
Послание Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию "Россия на рубеже
эпох" (О положении в стране и основных
направлениях политики Российской
Федерации). М., 1999. С. 67 - 69.
Объединение
многочисленных политических организаций в
более крупные действительно необходимо в
целях консолидации общества вокруг
общезначимых интересов и проблем
государственной важности и создания более
организованного и стабильного процесса
политического волеобразования. Однако
первоначально требуется наличие таких,
нормально сформированных, основанных на
некоторых известных потребностях общества
и способных к консолидации с другими
политических объединений. Должна быть
социально-политическая база в виде более
или менее состоявшейся многопартийной
системы с четкими контурами, отсекающими
политические организации от
неполитических, а партии от "непартий". В
России сегодня этого нет, так что в случае
введения мажоритарной модели, да еще
абсолютного большинства, даже и в два тура,
в условиях абсентеизма избирателей и
высокого протестного голосования нас
ожидает скорее всего не столько
структурирование общества, сколько его еще
большая атомизация, а также
раздробленность парламента и, как
следствие, нарушение его нормальной
законодательной работоспособности и
баланса в системе разделения властей. Это
положение будет усугублять отсутствие
конституционно-правовых требований к
общественным объединениям, участвующим в
избирательном процессе (в частности,
отсутствие закона "О политических партиях",
принятие которого пока не предвидится).
Интересный вариант избирательной системы
разработан В.И. Васильевым и А.Е.
Постниковым. Суть его сводится к
следующему: вся территория Российской
Федерации делится на 450 избирательных
округов, избирательные объединения могут
выдвигать в округе как отдельных своих
кандидатов (наряду с независимыми), так и
связанные общефедеральные списки, а
избиратель имеет один голос. Несомненным,
главным плюсом предложенной смешанной
системы является то, что "в конечном итоге
воля самих избирателей оказывается
решающей в установлении соотношения
представительства в парламенте по
пропорциональной и мажоритарной системам"
<*>.
--------------------------------
<*> См.:
Васильев В.И. Пропорциональная,
мажоритарная, смешанная... Какая система
лучшая при выборах в Государственную Думу?
// Независимая газета. 1997. 25 апреля; Как
выбирать депутатов Государственной Думы.
Беседа за "круглым столом" редакции // Журнал
российского права. 1997. N 7. С. 34.
Тем не менее
мы поддерживаем другой вариант смешанной
избирательной системы при выборах
депутатов Государственной Думы, суть
которого состоит не в радикальном, полном
переустройстве действующей модели, а в ее
частичных, но существенных изменениях.
Прежде всего необходимо сократить
партийное представительство по
федеральному округу с 225 до 150 мандатов.
Другими словами: 300 депутатов избираются по
одномандатным избирательным округам на
основе единой нормы представительства
(мажоритарная система), а 150 - по единому
федеральному избирательному округу
(пропорциональная система). Уменьшение
объема реального партийного
представительства преследует цель
снижения излишней политизированности
парламента, мешающей его нормальной
законодательной работе. Время
действительно показало, что "крупный аванс,
выданный политическим и даже многим
неполитическим общественным объединениям
(когда им была предоставлена половина мест
в Государственной Думе по партийным
спискам), не оправдал себя" <*>. Лучше,
конечно, было бы достигнуть подобных целей
принятием закона о политических партиях и
соответствующим усовершенствованием
избирательного законодательства, которые
вместе ограничили бы проникновение в
избирательный процесс неполитических
объединений и установили жесткие
требования к созданию и деятельности самих
партий. С появлением таких требований в
российском законодательстве указанное
количество можно повысить, например, до 200
мандатов (в ситуации становления
многопартийности). Фиксированное же число
пропорционального представительства
необходимо сохранить прежде всего потому,
что данная часть смешанной избирательной
системы в сочетании с мажоритарной
призвана стимулировать процесс
становления многопартийности в Российской
Федерации на данном этапе ее
конституционного развития.
--------------------------------
<*> Лапаева В.В.
Указ. раб.
На этот счет распространена и
другая точка зрения. Например, С.Д. Князев
считает "проведение выборов с элементами
пропорциональной системы... несколько
искусственным и по меньшей мере
преждевременным" до тех пор, пока "реально
не сложились политические партии и
общественные движения" <*>. Вместе с тем
результаты конкуренции на выборах между
отдельными кандидатами и партийными
списками в рамках только мажоритарных
округов без установления твердой квоты
депутатов, избираемых по пропорциональной
части смешанной системы, прогнозируемы с
достаточной долей вероятности: избиратели
явно отдадут свои голоса скорее за
отдельных кандидатов (вне зависимости от их
политико-партийной принадлежности), а не
спискам партий, тем более жестким.
Избирателю легче выбрать отдельного
кандидата, нежели голосовать за
малочисленные сиюминутные группировки
<**>. Другими словами, итоги таких выборов
сегодня в условиях отсутствия стабильной
многопартийности в России будут
"отрицательно идентичны" тем результатам,
которые имели бы место, если выборы в
Государственную Думу проводились
исключительно по мажоритарной системе, то
есть и в том, и в другом случае мы получим
раздробленный парламент. Следовательно,
достижение цели социально-политического
структурирования общества, превращение его
в гражданское - с учетом существующей в
России формы правления, фактически
сложившейся системы сдержек и
противовесов, небесконфликтного
взаимодействия властей - будет весьма
затруднено.
--------------------------------
<*>
Князев С.Д. Принципы российского
избирательного права // Правоведение. 1998. N 2.
С. 27.
<**> Уже сейчас зарегистрировано
141 общественное объединение в виде партий,
движений, союзов, организаций, желающих
участвовать в выборах органов власти (См.:
Сколько в России партий? Список
общероссийских политических общественных
объединений, зарегистрированных
Министерством юстиции Российской
Федерации в соответствии с Федеральным
законом "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации"
по состоянию на 1 января 1999
