Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью
органу исполнительной власти в целом.
Судебное решение по административному делу
является актом, венчающим оценку истца,
прокурора и других участников процесса. В
нем отражается вся предшествующая
деятельность по исследованию и оценке
доказательств. Путем вынесения решения
ставится точка в споре между сторонами, и их
взаимоотношения получают определенность.
Судебное решение складывается из двух
элементов: подтверждения судом наличия или
отсутствия субъективного права истца;
требования суда, обращенного к сторонам, ко
всем другим лицам и государственным
органам.
Правомерные действия
государственного органа - это действия
самого государства, так как они
соответствуют его воле, выраженной в праве.
Неправомерные же действия органа,
нарушающие субъективные права гражданина и
объективное право, "приписываются" самому
органу, а не государству. А так как воля
органа проявляется в действиях его
служащих, неправомерное решение такого
органа превращает каждого принимавшего
участие в выработке и принятии решения в
проводника собственной воли, в виновное
лицо. Важное значение в таких случаях имеют
акты судебного реагирования в форме
частных определений, так как информацией,
содержащейся в таком определении, должен
воспользоваться вышестоящий в порядке
подчиненности орган, чтобы
индивидуализировать коллективную
ответственность, указать персонально на
виновных лиц и применить к ним
дисциплинарные и другие меры правового
воздействия.
В настоящее время
разработан пакет документов, направленных
на создание и надлежащее функционирование
административных судов. Такие суды станут
дополнительным механизмом защиты прав
граждан и их объединений во
взаимоотношениях с органами власти, своего
рода дополнительной инстанцией,
контролирующей действия органов
исполнительной власти. По сути,
административная юстиция есть судебный
контроль за деятельностью публичной
администрации в ее взаимоотношениях с
гражданами и организациями граждан. Таким
образом, с началом функционирования
административных судов возрастет
ответственность органов исполнительной
власти за надлежащее выполнение
возложенных на них функций.
Проблема
формирования и организации деятельности
административных судов широко обсуждается
в научных кругах. Дискуссии по этому
вопросу постоянно возникают и носят
характер обсуждения наболевшей проблемы. О
том, как организовать систему
административных судов, как распределить
подведомственность между судебными
органами Российской Федерации, спорят
виднейшие российские ученые. Однако для
всех участников такой дискуссии очевидно,
что для создания и функционирования
специализированных административных судов
необходима надлежащая законодательная
база.
Задача по формированию такой базы,
в том числе законодательного акта,
регулирующего процедуру функционирования
административных судов, стоит перед
научными учреждениями и органами
законодательной власти с момента принятия
Конституции РФ. Необходимость разработки и
принятия акта административного
судопроизводства обусловлена
конституционным положением "Судебная
власть осуществляется посредством
конституционного, гражданского,
административного и уголовного
судопроизводства" (ч. 2 ст. 118).
Невозможно
существование и функционирование
административных судов (или
соответствующих подразделений в рамках
действующей судебной системы) без
специализированного акта, определяющего
основы административного
судопроизводства, устанавливающего единые
правила и принципы, регламентирующего
особенности производства на каждой стадии
административного процесса. Именно на
решение указанных задач направлен проект
Федерального конституционного закона "Об
административном судопроизводстве".
Однако формирование системы
административно-процессуальных норм
административного судопроизводства
потребует серьезного критического анализа
действующего процессуального
законодательства России. Очевидно, что
отсутствие единой концепции в формировании
такой системы приведет к противоречиям
положений нескольких законодательных
актов. Процессуальные нормы,
регламентирующие порядок производства по
административным делам, расположены в АПК
РФ, ГПК РФ и КоАП РФ. Включение в эту систему
акта административного судопроизводства
неизбежно влечет необходимость
определения его места в этой системе.
В
настоящий момент недостаточно
определенным представляется решение
вопроса об отнесении дел об
административных правонарушениях к
компетенции административных судов. С
нашей точки зрения, именно с целью их
надлежащего разрешения такие суды и
создаются. В Постановлении
Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П
сказано: "Действующее законодательство об
административных правонарушениях
предусматривает, что суды (судьи) в рамках
осуществления административного
судопроизводства наделены полномочиями по
рассмотрению дел об административных
правонарушениях и привлечению к
административной ответственности" <*>.
Таким образом, проект Федерального
конституционного закона "Об
административном судопроизводстве" и
проект Кодекса административного
судопроизводства вступают в явное
противоречие с положениями указанного
Постановления Конституционного Суда РФ, не
относя рассмотрение и разрешение дел об
административных правонарушениях к
компетенции создаваемых административных
судов.
--------------------------------
<*> СЗ РФ.
1999. N 23. Ст. 2890.
В связи с формированием
нового законодательного акта возникает и
другой вопрос. Порядок обжалования
постановлений по делу об административном
правонарушении, определяемый актом
административного судопроизводства,
должен быть согласован с действующим
Кодексом РФ об административных
правонарушениях. Более того, существование
единовременно таких правил представляется
нецелесообразным. Налицо дублирование
положений в двух законодательных актах.
Такая коллизия может быть устранена
посредством инкорпорации соответствующих
норм из КоАП РФ в новый акт судебного
производства. Инкорпорации в новый акт, с
нашей точки зрения, подлежат также
отдельные нормы ГПК РФ и АПК РФ, поскольку
при передаче дел, возникающих из
публично-правовых отношений, в компетенцию
административных судов суды общей
юрисдикции и арбитражные суды перестанут
выполнять функции арбитра при решении
споров административно-правового
характера.
Формируя систему норм,
регламентирующих судебную защиту
гражданина во взаимоотношениях с публичной
властью, следует учитывать уже устоявшиеся
принципы рассмотрения дел, возникающих из
административных правоотношений в
судебных органах. Основной закон
Российской Федерации определил
первостепенные требования к осуществлению
правосудия. Учитывая высокие
международно-правовые стандарты
отправления правосудия, Конституция РФ
закрепила таковыми: гласность,
состязательность и равноправие (ст. 123),
равенство всех перед законом и судом (ст. 19),
принцип независимости судебной власти (ст.
120). Данные принципы получают отражение во
всех видах судебных производств.
Рассмотрим особенности реализации этих
принципов в административном судебном
процессе.
Положения конституционных
принципов отправления правосудия -
законность, равенство всех перед законом и
судом, гласность, состязательность и
равноправие - отражают высокие мировые
стандарты. В этих положениях реализованы
принципы отправления правосудия,
закрепленные Всеобщей декларацией прав
человека, Конвенцией о защите прав человека
и основных свобод, Международным пактом о
гражданских и политических правах. Являясь
частью правового поля Российской
Федерации, положения указанных
международно-правовых актов составляют
основу функционирования судебной системы
России, в том числе системы
административного судопроизводства.
Указанные принципы, по нашему мнению,
раскрывают существо права на справедливое
судебное разбирательство, закрепленное ст.
6 Конвенции о защите прав человека и
основных свобод <*>, которое охватывает
своим содержанием справедливое и публичное
разбирательство дела в разумный срок
независимым и беспристрастным судом,
созданным на основании закона. Для
административного судопроизводства
указанные правила являются обязательными и
служат базисом дальнейшего развития, равно
как гражданского и уголовного
судопроизводства.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.
Однако
особенности административного
судопроизводства обусловливают и
определенную специфику реализации
указанных принципов. Для
административно-юрисдикционного процесса
особую актуальность приобретает принцип
независимости судебной власти, поскольку
предметом судебного разбирательства
являются акты органов исполнительной
власти, а также действия и решения их
должностных лиц. Данный принцип базируется
на положениях ст. 10 Конституции РФ,
закрепившей независимость судебной,
законодательной и исполнительной властей.
Федеральный конституционный закон "О
судебной системе Российской Федерации"
также отмечает независимость судебной
власти как основополагающий принцип
организации судебной системы <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст.
1.
Принцип гласности (открытого
рассмотрения дела) при рассмотрении
административно-правового спора должен
быть гарантирован не только открытым
слушанием дела и свободным доступом на
судебное заседание (за исключением
отдельных категорий разбирательств,
слушание по которым может проводиться
закрыто в соответствии с Федеральным
законом (ст. 123 Конституции РФ, ст. 9 Закона "О
судебной системе Российской Федерации"), но
и опубликованием решений по таким делам в
печатных изданиях для ознакомления
широкого круга лиц. По нашему мнению, именно
отсутствие возможности ознакомления с
решениями судебных инстанций районного
уровня становится препятствием к реальному
использованию своих прав гражданином во
взаимоотношениях с публичной властью.
Возможно, одним из путей решения данной
проблемы станет формирование обзоров
решений районных судов по
административно-правовым спорам или
опубликование таких решений в средствах
массовой информации, не носящих профильный,
специализированный характер. В таком
случае издатель вынужден будет производить
определенную "выборку" из общего количества
решений по административным спорам. Но даже
выборочное опубликование (например, по
видам споров), по нашему мнению, позволит
достичь эффекта в сфере осведомления
населения о принимаемых решениях, а
следовательно, о возможностях и путях
защиты своих прав в отношениях с публичной
властью. В свою очередь, такие действия
повысят доверие к судебным органам и
обеспечат реализацию принципа гласности в
административно-юрисдикционном
процессе.
Несмотря на закрепление
принципа равенства сторон в
административном судопроизводстве, данный
принцип не следует отождествлять с
аналогичным в гражданском и арбитражном
процессах. Отличие принципа равенства
сторон в административном судебном
процессе заключается в наличии нескольких
факторов. Прежде всего, это возложение
бремени доказывания на сторону, обладающую
государственно-властными полномочиями (т.е.
на ответчика). В данном случае не может быть
применимо общее правило распределения
обязанностей доказывания. Такое положение
следует рассматривать в качестве важной
гарантии для субъектов, не наделенных
государственно-властными полномочиями.
Органы публичной власти обладают
значительно большим комплексом
возможностей для формирования надлежащей
доказательной базы в отличие от гражданина
или юридического лица. Равноправие сторон
как принцип административного
судопроизводства "попирается" активностью
суда и наделением его правомочиями по
оказанию содействия гражданину в
представлении и сборе доказательств.
Данное положение "уравновешивает" исходно
неравное положение истца и ответчика, но
заведомо ставит суд в положение
инквизитора, не связанного доводами
сторон.
Активная роль суда позволяет
говорить о "судебном руководстве
процессом". Следует заметить, что равенство
сторон в процессе судопроизводства в целом
нельзя рассматривать как противостояние
одной стороны другой и абсолютную
пассивность суда. Судебный процесс (в том
числе по административным делам)
предполагает определенную активность суда.
Процесс есть совместная деятельность,
взаимодействие суда и сторон; никакими
усилиями мысли ее нельзя превратить в
одностороннюю деятельность только сторон,
которую пассивно созерцал бы суд.
Фактически суд является самостоятельным
автономным субъектом, действия которого
составляют предмет самостоятельного
рассмотрения. В противном случае
невозможно было бы представить ситуацию
обжалования судебных решений, так как суд
не осуществлял бы принятие самостоятельных
решений, а его действия отражали бы волю
участвующих в споре сторон. В то время когда
воля сторон, участвующих в споре, является
лишь толчком, инициативой для
самостоятельных действий судебного органа
по принятию решения. Таким образом,
равенство сторон в
административно-юрисдикционном процессе
следует понимать как равенство
возможностей для реализации
предоставленных законом прав истцу и
ответчику.
С другой стороны,
значительным подкреплением принципу
равноправия сторон служит принцип
национального языка судопроизводства,
обеспечивающий равный доступ к правосудию
независимо от степени владения
государственным языком. В условиях
многонационального государства право
получения услуг переводчика в
административно-юрисдикционном процессе
представляется необходимым и
целесообразным. Однако обоснованными
являются и исключения, которые установил
Закон "О судебной системе Российской
Федерации" в отношении национального языка
производств. Так, Конституционный Суд РФ,
Высший Арбитражный Суд РФ и иные
арбитражные суды РФ, Верховный Суд РФ, а
также военные суды осуществляют
отправление административного правосудия
исключительно на русском языке <*>.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст.
1.
Важной составляющей судебного
механизма защиты в отношениях с публичной
властью является принцип
непосредственности. Суд юридически
разбирает решение коллективного органа, но
организационно и фактически (с точки зрения
противостояния гражданину) выслушивает
конкретного административного работника -
представителя органа власти. И в этом
процессе право "безвластного" субъекта на
административный иск корреспондирует с
обязанностью "властного" субъекта дать
личные объяснения по поводу решения и также
лично подвергнуться оценивающему
воздействию со стороны субъектов процесса.
Иначе говоря, в данном процессе проявляется
принцип непосредственности, выражающийся в
личном общении суда с истцом и
ответчиком.
Принципом организации
административного судопроизводства
является и положение об обязательном
исполнении судебных постановлений,
вступивших в законную силу, закрепленное в
ст. 3 Закона "О судебной системе Российской
Федерации". Данное положение составляет
основу деятельности всех органов
государственной власти, в том числе
судебных. В противном случае подрывается
основа функционирования государственной
