"Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России" (Филатова А.В.) (под ред. Н.М. Конина) ("ДМК Пресс", 2009)

ЭКСПЕРТИЗА РЕГЛАМЕНТОВ И ПРОЦЕДУР ИСПОЛНЕНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФУНКЦИЙ В СИСТЕМЕ ЭКСПЕРТНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИИ
А.В. ФИЛАТОВА
Под редакцией
заслуженного деятеля науки РФ,
доктора юридических наук, профессора
Н.М. КОНИНА
Конин Николай Михайлович - заведующий кафедрой административного и муниципального права Саратовской государственной академии права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
Рецензенты:
Наумов Сергей Юрьевич - ректор Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина, доктор исторических наук, профессор.
Шугрина Екатерина Сергеевна - профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор.
Введение
Рассуждать о правовом статусе экспертной деятельности достаточно сложно в связи с отсутствием системности в ее нормативно-правовом регулировании. Однако решающая роль в создании законодательства, свободного от внеправовых коллизий и соответствующего основам юридической техники, во многом принадлежит развитию экспертной деятельности в России.
Предметом анализа в данном случае выступает экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функций, а также их антикоррупционная экспертиза, рассматриваемая в системе экспертной деятельности России.
Особое внимание обращается на вопросы реализации указанных видов экспертиз в рамках проведения независимой правовой экспертизы.
Несмотря на то что законодательство, определяющее правовой статус независимой правовой экспертизы, на территории Российской Федерации не сформировано, на базе Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина успешно на протяжении ряда лет работает Центр независимой правовой экспертизы.
Основные направления экспертной деятельности Центра сформированы с учетом проведения административной реформы в Российской Федерации, в рамках осуществления экспертизы действующих нормативных правовых актов и их проектов, а также проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг и правоприменительной практики.
Особый акцент Центром делается на проведение антикоррупционной экспертизы на основании Федеральных законов от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и с учетом положений Постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 "Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции".
Кроме того, для Центра представляется необходимым развивать независимую правовую экспертизу правоприменительной деятельности и в рамках судебного рассмотрения гражданских дел.
Представляется, что данное исследование послужит основой для разрешения ряда вопросов, возникающих при проведении экспертизы регламентов и процедур исполнения государственных функций, а также их антикоррупционной экспертизы, рассматриваемой в системе экспертной деятельности России.
Автор выражает глубокую благодарность доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки России  Николаю Михайловичу Конину и рецензентам данной монографии.
Глава 1. ЭКСПЕРТНО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРИ СОЗДАНИИ
И ИСПОЛНЕНИИ РЕГЛАМЕНТОВ И ПРОЦЕДУР
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)
1.1. Экспертная деятельность в Российской Федерации:
понятие, виды, особенности
Институт экспертизы значительно расширяет возможности участия граждан и общественности при подготовке, принятии и реализации нормативных правовых актов, оценке принятых решений и осуществляемых действий органами государственной власти и их должностными лицами.
В широком смысле под экспертизой (франц. expertise, от лат. expertus - опытный) понимается исследование экспертом (специалистом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и др. Наиболее часто проводятся экспертизы экономические, бухгалтерские, врачебно-трудовые, судебные. Заключение судебной экспертизы рассматривается как одно из доказательств по делу <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1988. С. 1019; Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 3-е изд. М., 1984. С. 1930; Краткий словарь иностранных слов / Сост. С.М. Локшина. 3-е изд. М., 1971. С. 956; Современный словарь иностранных слов. М., 1992. С. 1279.
Расширяя границы указанного понятия, К.И. Плетнев <1> утверждает, что экспертиза - это основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких-либо вопросов, проводимое по определенным правилам, специально отобранным высококвалифицированными специалистами с целью обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и достаточной для этого информации.
--------------------------------
<1> Плетнев К.И. Экспертиза в развитии экономики по инновационному пути. М.: Изд-во РАГС, 2006. С. 10.
А.А. Разуваев <1> под экспертизой понимает основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц, с целью установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений, и дачи заключения по результатам такого исследования.
--------------------------------
<1> Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 9.
Эксперт есть уполномоченное физическое лицо, имеющее необходимые специальные знания, опыт и квалификацию в области предмета экспертизы и предоставляющее экспертное заключение по существу поставленных перед ним вопросов.
В Толковом словаре русского языка квалификация - это и оценочная деятельность (производное существительное от глагола "квалифицировать"), и степень годности к какому-нибудь виду труда, уровень подготовленности <1>. Научное понимание термина "квалификация" характеризует сложную систему специальных знаний, умений и навыков, позволяющих успешно решать задачи деятельности, выполнять функциональные обязанности <2>.
--------------------------------
<1> См.: Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. С. 271.
<2> См., например: Енгалычев В.Ф. Профессиональная компетентность специалиста в практической юридической психологии. М.: Высшая школа психологии, 2004. С. 132.
В основе проведения любого вида экспертизы лежат специальные знания, то есть система теоретических знаний и практических навыков в области конкретной науки, техники, искусства или ремесла, приобретаемых путем специальной подготовки или профессионального опыта.
Экспертная деятельность (expert activity (англ.), tigkeit (нем.)), по мнению автора, есть целенаправленная, квалифицированная, характеризующая удовлетворение спроса процедура оценки ситуации, явления (действия), определения закономерностей ее развития с последующим выявлением тенденций и построением прогноза на основе собственной и (или) заимствованной методики.
Анализ организационно-правовых составляющих экспертной деятельности, выработка правильного с точки зрения юриспруденции подхода к определению ее места и роли в современной России, характеристика статуса эксперта представляются первостепенными задачами юридической науки.
Это сегодня особенно актуально, так как "осмысление экспертизы вообще - как формы человеческой деятельности, применимой к решению разных задач, - отсутствует" <1>.
--------------------------------
<1> Леонтьев Д.А., Иванченко Г.В. Комплексная гуманитарная экспертиза: методология и смысл. М.: Смысл, 2008. С. 5.
На территории Российской Федерации экспертная деятельность может осуществляться в виде государственной и негосударственной экспертизы, охватывая при этом различные сферы жизнедеятельности, в том числе правовую, экономическую, социальную и др.
Государственными экспертными учреждениями являются специализированные учреждения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, созданные для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей и прокуроров посредством организации и производства судебной экспертизы. Государственным экспертом может быть аттестованный работник государственного экспертного учреждения, производящий экспертизу в порядке исполнения своих должностных обязанностей.
Например, при Министерстве юстиции РФ действует государственное учреждение "Российский федеральный центр судебной экспертизы" <1>. В своей деятельности Центр руководствуется Федеральным законом N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" <2>, а также Уставом Центра <3>. Основной целью Центра является защита прав и свобод граждан и интересов государства посредством проведения объективных научно обоснованных судебных экспертиз и экспертных исследований.
--------------------------------
<1> Приказ Минюста РФ от 19 мая 2006 г. N 198 "Об утверждении Перечня видов (родов) экспертиз, обязательных для производства в государственном учреждении Российском федеральном центре судебной экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации, и Перечня видов (родов) экспертиз и экспертных исследований, проводимых в государственном учреждении Российском федеральном центре судебной экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации на договорной основе" // Бюллетень Минюста РФ. 2006. N 7.
<2> Федеральный закон от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ (в ред. от 28 июня 2009 г.) "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" // Рос. газ. 2001. 5 июня; 2009. 1 июля; СЗ РФ. 2009. N 26. Ст. 3122.
<3> Приказ Минюста РФ от 4 апреля 2006 г. N 83 "Об утверждении Устава государственного учреждения Российского федерального центра судебной экспертизы Министерства юстиции Российской Федерации" (зарегистрирован в Минюсте РФ 19 апреля 2006 г. N 7725) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 18.
Кроме того, к государственным учреждениям относятся: экспертно-криминалистические подразделения МВД России; судебно-медицинские и судебно-психиатрические учреждения Минздравсоцразвития России; судебно-медицинские лаборатории Минобороны России; экспертные подразделения ФСБ, ФСКН, МЧС России и др.
Приведем несколько примеров законодательного регулирования по сферам жизнедеятельности назначения и проведения государственной экспертизы, перечень которых на практике намного шире.
Так, сформулированы требования по проведению государственной экспертизы условий труда на основании определений судебных органов, обращений органов исполнительной власти, работодателей, объединений работодателей, работников, профессиональных союзов, их объединений, иных уполномоченных работниками представительных органов, органов Фонда социального страхования Российской Федерации в целях оценки: качества проведения аттестации рабочих мест по условиям труда; правильности предоставления работникам компенсаций за тяжелую работу, работу с вредными и (или) опасными условиями труда; соответствия проектов строительства, реконструкции, технического переоснащения производственных объектов, производства и внедрения новой техники, внедрения новых технологий государственным нормативным требованиям охраны труда; фактических условий труда работников, в том числе в период, непосредственно предшествовавший несчастному случаю на производстве <1>.
--------------------------------
<1> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (в ред. от 7 мая 2009 г.) // Рос. газ. 2001. 31 дек.; 2009. 13 мая; СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3; 2009. N 19. Ст. 2270.
Например, выполняемая экспертиза соответствия проектов строительства, реконструкции, технического переоснащения производственных объектов, производства и внедрения новой техники, внедрения новых технологий государственным нормативным требованиям охраны труда позволяет выявить существенные недостатки соответствующих проектов, которые устранялись заказчиками экспертизы до формирования конечного экспертного заключения. Но, как показала практика, несмотря на ежегодное увеличение количества проведенных на всех уровнях, в том числе и на уровне субъектов Федерации, экспертиз условий труда и проектной документации, продолжает вводиться в эксплуатацию гораздо большее число объектов, законченных строительством, или реконструированных производственных объектов, не прошедших государственную экспертизу. Вследствие чего нередко это сопровождается ухудшением состояния условий и охраны труда на действующих предприятиях. Практика проведения Рострудом, с учетом положений Трудового кодекса РФ, государственной экспертизы условий труда проектов строительства и реконструкции свидетельствует о необходимости скорейшего нормативного закрепления распределения полномочий в данной сфере деятельности между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти в субъектах Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Губина Н.Б. Осуществление надзора и контроля за охраной труда // Безопасность и охрана труда. 2006. N 3.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования, несут лица, по инициативе которых проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу <1>.
--------------------------------
<1> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Рос. газ. 2004. 30 дек.; 2008. 31 дек.; СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; 2009. N 1. Ст. 17.
Лесной кодекс РФ <1> также предусматривает государственную или муниципальную экспертизу проекта освоения лесов либо уполномоченным органом государственной власти субъекта Федерации, либо органом местного самоуправления в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, которая проводится на основании утвержденного Порядка <2>.
--------------------------------
<1> Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (в ред. от 17 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278; 2009. N 29. Ст.
'Гражданско-правовое регулирование концертных услуг и охрана прав их участников: Научно-практическое пособие' (Севостьянов М.В., Шаронов С.А.)  »
Читайте также