"Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. n 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (постатейный) (Анисимов А.П., Кодолова А.В., Чикильдина А.Ю.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОТХОДАХ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ
(в ред. Федеральных законов от 29.12.2000 N 169-ФЗ,
от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ
(ред. 29.12.2004), от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 31.12.2005
N 199-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 08.11.2007 N 258-ФЗ,
от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 08.11.2008 N 196-ФЗ,
от 30.12.2008 N 309-ФЗ)
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
1. Комментируемая статья содержит нормы-дефиниции, определяющие содержание базовых эколого-правовых понятий в сфере обращения с отходами. Существует множество классификаций правовых норм. Традиционно выделяются, во-первых, нормы-задачи и нормы-цели, которые содержат программные положения, перспективные планы развития той или иной отрасли права; во-вторых, нормы-принципы, содержащие базовые положения, исходные начала данной отрасли; в-третьих, нормы-правила, которые являются постоянно действующими правилами поведения и отражают системные свойства права; в-четвертых, нормы-дефиниции, содержащие базовые определения, позволяющие однозначно толковать правовые предписания.
Последнее означает, что не допускается иное (произвольное) понимание и использование на практике термина, нежели сформулированное в законе, равно как и его распространение на правовые явления в рамках иных отраслей права. Следовательно, дефиниция является определенным указателем, при помощи которого вносится ясность и точность в применение норм права к конкретным жизненным обстоятельствам, что позволяет правильно разрешить дело. При этом сами по себе нормы-дефиниции не содержат никаких правил поведения, действуя только в совокупности с иными правовыми нормами. Естественно, что и их охрана осуществляется посредством санкций, содержащихся в других нормах права.
2. Рассматривая нормы-дефиниции комментируемой статьи, нельзя не провести их сравнительного анализа с аналогичными нормами, содержащимися в нормативно-правовых актах различной юридической силы:
а) акты международного права. Так, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.) понимает под отходами вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства. Кроме того, в Конвенции содержится ряд других терминов и определений, включая "опасные отходы", "экологически обоснованное использование опасных или других отходов" и ряд других. В Межгосударственном стандарте ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" (введен в действие Постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст) под отходами понимаются "остатки продуктов или дополнительный продукт, образующиеся в процессе или по завершении определенной деятельности и не используемые в непосредственной связи с этой деятельностью". В свою очередь, под определенной деятельностью понимается производственная, исследовательская и другая деятельности, в том числе потребление продукции. В Стандарте содержится и ряд других терминов и определений: "отходы производства и отходы потребления", "бытовые отходы", "пищевые отходы", "биологические отходы", "отходы лечебно-профилактических учреждений", "безопасные отходы", "опасные отходы" и т.д.
Свой вклад в рассматриваемое терминологическое многообразие вносят также Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов (Москва, 12 апреля 1996 г.), Модельный закон "Об отходах производства и потребления" (новая редакция) (принят Постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г. N 29-15) и т.д.;
б) федеральные законы. Действующие федеральные законы не вторгаются в сферу действия комментируемого Закона и не предлагают своих определений отходов либо иных связанных с их обращением терминов. Тенденция в данном случае несколько другая - федеральные законы содержат термины и определения, которых нет в комментируемом Законе. Например, комментируемый Закон дает общее определение отходов, а Закон об использовании атомной энергии употребляет специальный термин - "радиоактивные отходы", понимая под таковыми ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается;
в) законы субъектов РФ. В тех законах субъектов РФ, где есть статьи, посвященные терминам и определениям, в подавляющем большинстве случаев осуществляется воспроизведение терминов и определений либо из комментируемого Закона, либо из ГОСТ, СанПиН и иных федеральных подзаконных актов, регламентирующих техническую сторону обращения с отходами и включающих соответствующий понятийный аппарат.
В качестве примера активного использования собственной терминологии в области обращения с отходами отметим Закон Амурской области "Об отходах производства и потребления в Амурской области" (принят Амурским областным Советом народных депутатов 27 ноября 2003 года), использующий для своих целей понятия "несанкционированная свалка", "генеральная схема очистки населенных пунктов", "санация отходов" и т.д.
Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. "Об отходах производства и потребления в Московской области" содержит определения "отходы бытовые", "отходы пищевые", "отходы биологические", "отходы медицинские", "отходы сельскохозяйственные", "жизненный цикл отходов" и т.д. В связи с этим примечательно, что комментируемый Закон (ст. 2) использует термины "биологические отходы", "отходы лечебно-профилактических учреждений", однако их содержания не раскрывает. Следовательно, правоприменителю для уяснения того, что следует понимать, например, под биологическими отходами, придется искать ответ в международных актах или нормативных актах федеральных органов исполнительной власти либо (при наличии таковых) руководствоваться законами субъектов РФ;
г) акты органов местного самоуправления. Поскольку данным органам предписана главная роль в деле обращения с отходами, муниципальные правовые акты нередко содержат свои локальные технические понятия и термины. Так, во Временном порядке обращения с отходами производства и потребления на территории города Апатиты (утвержден Постановлением Администрации г. Апатиты от 5 мая 2008 г. N 282) используются термины "контейнерная площадка", "специализированная организация", "управляющая компания", "санкционированные места размещения отходов" и т.д.
Между тем несмотря на все многообразие терминологии в сфере обращения с отходами производства и потребления хаос и терминологическая путаница возникают не так часто, во-первых, поскольку вышеупомянутая терминология не принципиально различается друг от друга, и во-вторых, поскольку в рамках общей проблематики в сфере обращения с отходами у каждого нормативно-правового акта есть своя сфера действия. Поэтому Закон не запрещает, например, органу местного самоуправления использовать дополнительный терминологический ряд для организации работы по вывозу бытового мусора или иных действий в сфере обращения с отходами.
3. Важность правильного понимания терминологии в сфере обращения с отходами подтверждает судебная практика. В качестве примера можно привести Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 июля 2008 г. N А21-6265/2007.
Статья 2. Правовое регулирование в области обращения с отходами
Комментарий к статье 2
1. Правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами производства и потребления осуществляется нормативными правовыми актами экологического законодательства, к числу которых относится и комментируемый Закон. Согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды (экологическое законодательство), составной частью которого является комментируемый Закон, отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает, что органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере обращения с отходами. Из анализа ч. 4 ст. 15 Конституции РФ следует вывод о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Следовательно, несмотря на то, что указанные международно-правовые акты не упомянуты в комментируемой статье, они действуют на территории России и определяют поведение и деятельность субъектов, которым они адресованы.
В числе таких международных актов следует выделить:
- Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.);
- Объединенную конвенцию о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.);
- Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов (Москва, 12 апреля 1996 г.);
- Модельный закон "Об отходах производства и потребления" (новая редакция) (принят Постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г. N 29-15);
- Межправительственное соглашение государств - участников СНГ "О контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов" (Москва, 12 апреля 1996 г.) и т.д.
2. Наряду с комментируемым Законом, деятельность в сфере обращения с отходами регулируется и иными актами экологического законодательства, в том числе следующими Федеральными законами:
- Законом об охране окружающей среды (ст. 5, 7, 16, 22, 24, 29, 36, 38, 39, 40, 48, 51 и т.д.);
- Законом об охране атмосферного воздуха (ст. 18, 30);
- Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (ст. 22, 27, 30, 40, 51);
- Законом об использовании атомной энергии (ст. 22, 25, 28, 44, 47);
- Законом об уничтожении химического оружия (ст. 1, 4, 5, 7, 13);
- Законом об экологической экспертизе (ст. 11);
- Законом об охране озера Байкал (ст. 6, 14) и т.д.
Ряд вопросов в сфере обращения с отходами регулируется нормативными актами иной отраслевой принадлежности. В их числе следует выделить ГК РФ (ст. 226), ВК РФ (ст. 56 - 59, 65), ГрадК РФ (ст. 35, 49), ЗК РФ (ст. 13, 27, 75, 89), Таможенный кодекс РФ (ст. 183), КоАП РФ (ст. 8.2, 8.6, 8.13, 8.19, 8.31, 14.26 и т.д.), УК РФ (ст. 247) и т.д. Большинство упомянутых статей будут проанализированы в комментариях к последующим статьям настоящего Закона.
Под упоминаемыми в п. 1 комментируемой статьи иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации следует понимать:
а) указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 22 февраля 1992 г. N 179 "О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена");
б) постановления Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение");
в) акты федеральных органов исполнительной власти (например, Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 июля 2008 г. N 258 "О дополнительных мерах по проведению государственного санитарно-эпидемиологического надзора за деятельностью хозяйствующих субъектов при обращении с отходами производства и потребления").
3. Полномочия субъектов РФ в области обращения с отходами изложены в ст. 6 комментируемого Закона. Не пытаясь ее пересказывать, заметим, что большинство субъектов РФ конкретизировало свои полномочия в сфере обращения с отходами производства и потребления в региональных законах "Об охране окружающей среды" и/или специальных законах об отходах. В качестве примера приведем:
- Закон Кировской области от 6 июня 2007 г. N 131-ЗО "Об отходах производства и потребления в Кировской области";
- Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. N 171/2001-ОЗ "Об отходах производства и потребления в Московской области";
- Закон Республики Башкортостан "Об отходах производства и потребления" от 30 ноября 1998 г. N 195-з;
- Закон Владимирской области от 9 октября 2007 г. N 130-ОЗ "Об отходах производства и потребления во Владимирской области" и т.д.
В целях реализации положений ст. 8 комментируемого Закона во многих муниципальных образованиях приняты соответствующие муниципальные правовые акты. При этом нормы об обращении с отходами могут находиться:
а) в уставах муниципальных образований. Как правило, в уставах констатируется, что организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится к вопросам местного значения, а также уточняется, что непосредственной организацией таких работ занимается орган исполнительной власти муниципального образования (администрация муниципального района, поселения, городского округа);
б) в специальных муниципальных правовых актах. В качестве примера следует привести Правила по регулированию очистки территории муниципального образования "Город Ижевск" от отходов (утверждены решением городской Думы города Ижевска от 3 октября 2006 г. N 146); Постановление Администрации г. Тюмени от 18 октября 2007 г. N 24-пк "Об утверждении порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в городе Тюмени"; решение Азовского районного собрания депутатов Ростовской области N 124 от 20 февраля 2007 г. "Об утверждении Правил обращения с отходами на территории Азовского района" и т.д.;
в) в муниципальных целевых программах в сфере обращения с отходами. Наиболее ярким примером тут является муниципальный правовой акт города Владивостока "Муниципальная целевая программа "Отходы" на 2006 - 2015 годы" (принят Думой города Владивостока 9 июня 2006 года).
4. В п. 2 комментируемой статьи содержится ряд исключений из общего правила о том, что отношения в сфере обращения с отходами регулируются федеральными, региональными и муниципальными правовыми актами. Применительно к отношениям в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических учреждений, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты действует только федеральное законодательство.
Такие федеральные законы приняты и действуют в том числе:
а) в сфере обращения с радиоактивными отходами - Закон об использовании атомной энергии и Закон об охране окружающей среды;
б) в сфере обращения с биологическими отходами (биологические отходы - это отходы, образующиеся в результате практической деятельности научных, медицинских или ветеринарных учреждений (при экспериментах с использованием животных,
'Комментарий к Федеральному закону 'О социальных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу в воинских формированиях Российской Федерации, дислоцированных на территориях Республики Белоруссия, Республики Казахстан и Киргизской Республики, а также лицам, работающим в этих формированиях' (постатейный) (Петров М.И.) ('Юстицинформ', 2009)  »
Читайте также