"Комментарий к Федеральному закону от 31.05.2002 n 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный) (Леонова Н.В., Пелишенко А.А.)

Закон не предусматривает.
5. Порядок производства по делам о гражданстве РФ регулируется комментируемым Законом и Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ.
Под порядком производства по делам о гражданстве РФ следует понимать порядок рассмотрения и оформления заявлений по вопросам гражданства РФ, а также иных документов, необходимых для приобретения или прекращения гражданства РФ полномочными органами и должностными лицами, ведающими вопросами гражданства РФ.
При этом должностные лица обязаны действовать в пределах своих полномочий, в соответствии со ст. ст. 29 - 31 комментируемого Закона.
Нарушением порядка производства по делам о гражданстве РФ будет, например, требование должностного лица представления вида на жительства от лица, имеющего статус беженца; нарушение сроков рассмотрения заявления и пр.
6. Нарушением порядка исполнения решений по вопросам гражданства будут являться такие действия должностных лиц, как, например, невыдача справки о выходе из гражданства, непроставление соответствующей отметки в свидетельстве о рождении ребенка, паспорте гражданина РФ.
7. Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" в ст. 4, а также комментируемая статья устанавливает, что "гражданин вправе обращаться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностное лицо обязаны рассматривать жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд".
Данный Закон устанавливает альтернативную подсудность жалобы: гражданин может подать ее либо в суд по месту нахождения органа (должностного лица), чьи действия обжалуются, либо в суд по месту своего жительства.
Жалоба на отказ в разрешении на выезд из РФ за границу по основанию, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, подается соответственно в верховный суд республики в составе РФ, краевой, областной, городской суд, суд автономной области, суд автономного округа по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения (см. ч. 2 ст. 254 ГПК РФ).
Жалобы об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента РФ, актов палат Федерального Собрания, правовых актов Правительства РФ, в соответствии со ст. 27 ГПК РФ, подсудны Верховному Суду РФ в качестве суда первой инстанции. Также Верховному Суду РФ подсудны жалобы об оспаривании нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан. К иным федеральным органам власти, по нашему мнению, относятся рассматриваемые нами федеральные органы исполнительной власти, ведающие делами о гражданстве РФ - ФМС и МИД России.
Следует помнить, что в соответствии со ст. 401 ГПК РФ главы дипломатического представительства, члены дипломатического персонала, консульские должностные лица имеют определенный иммунитет (освобождение) от гражданской, уголовной и административной юрисдикции, за исключением тех гражданско-правовых отношений, в которых они выступают как частные лица (совершают гражданско-правовые сделки, решают вопросы наследования и др.).
Так, ст. 31 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. освобождает от действия иммунитета дипломатического агента (т.е. главу представительства или члена дипломатического персонала представительства) в случае подачи исков, относящихся к любой профессиональной или коммерческой деятельности, осуществляемой дипломатическим агентом в государстве пребывания за пределами своих официальных функций.
8. Обжалование в порядке подчиненности состоит в принесении жалобы на имя вышестоящего должностного лица (например, жалоба на отказ в принятии заявления о приеме в гражданство, вынесенный должностным лицом территориального органа ФМС по месту жительства заявителя, может быть принесена начальнику этого территориального органа либо руководителю ФМС России).
Следует отметить, что комментируемый Закон, применив в тексте разделительный союз "либо", исключил предварительное обращение с жалобой к вышестоящему должностному лицу, оставляя вид обжалования на усмотрение лица, которому отказано в принятии заявления по вопросам гражданства, либо лица, права которого нарушены иным образом.
9. Субъектом, управомоченным на подачу жалобы в порядке комментируемой статьи, признается: непосредственно заявитель, законные представители несовершеннолетних (родители, усыновители, опекуны или попечители, администрация детского воспитательного учреждения), законные представители недееспособных лиц (опекуны, попечители). Также вправе оспорить действия должностных лиц полномочных органов, ведающих делами о гражданстве, может представитель заинтересованного лица, действующий на основании надлежаще оформленной доверенности, в соответствии со ст. 53 ГПК РФ.
От иностранных лиц представительскими полномочиями могут обладать не только доверенные лица, но и их консульские учреждения (дипломатические представительства). При этом полномочные должностные лица названных учреждений могут действовать без доверенности.
Статья 41. Разрешение споров о гражданстве ребенка и недееспособного лица
Комментарий к статье 41
1. Статья 41 комментируемого Закона относит к подведомственности судов споры о гражданстве ребенка или недееспособного лица, возникающие между:
1) родителями ребенка;
2) родителем и опекуном или попечителем.
2. Споры о гражданстве ребенка или недееспособного лица могут возникать в случае недостижения согласия об их гражданстве. Они разрешаются исходя из интересов ребенка или недееспособного лица. При этом следует учитывать общие положения о гражданстве детей и недееспособных лиц (ст. 9, ч. 2 ст. 14, ст. ст. 24 - 27 комментируемого Закона). Для разрешения спора о гражданстве ребенка, находящегося в возрасте от 14 до 18 лет, требуется его согласие об изменении гражданства, которое направлено на защиту интересов ребенка. Такое согласие дается в произвольной форме, в соответствии с п. 5 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства. Подлинность подписи ребенка должна быть удостоверена нотариальной записью либо подписью должностного лица и печатью полномочного органа в присутствии ребенка.
3. Учет интересов ребенка или недееспособного лица проявляется в том, что судом устанавливаются факт его проживания на территории РФ или за ее пределами, факт нахождения на иждивении у гражданина РФ либо у лица, имеющего иное гражданство. Споры о гражданстве детей и недееспособных лиц разрешаются в порядке искового производства, регламентированном подразделом II раздела II ГПК РФ.
Решение суда о гражданстве детей и недееспособных лиц по вступлении в законную силу должно влечь подачу соответствующего заявления в органы, ведающие делами о гражданстве, на которые возложена процедура рассмотрения вопросов приобретения или прекращения гражданства РФ. Автоматического приобретения или прекращения гражданства эти решения влечь не должны.
4. Применительно к комментируемому Закону споры между родителями могут возникать в тех случаях, когда решается вопрос о гражданстве ребенка при приобретении или прекращении гражданства РФ одним из его родителей (ст. 25 комментируемого Закона), если при этом требуется заявление обоих его родителей.
Такое заявление требуется, как уже отмечалось, для приобретения гражданства РФ ребенком, проживающим за пределами РФ, если один из его родителей, имеющий иное гражданство, приобретает гражданство РФ; ребенком, если один из его родителей, приобретающий гражданство РФ, является лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное гражданство (см. комментарий к ст. 25). Оно также требуется для прекращения гражданства РФ ребенка одновременно с прекращением гражданства РФ одного из его родителей при условии, что ребенок не станет в результате прекращения гражданства РФ лицом без гражданства (ч. 5 ст. 25).
5. Споры между родителями и опекунами или попечителями о гражданстве детей или недееспособных могут возникать, когда дети и недееспособные лица, над которыми установлена опека или попечительство гражданами РФ, собираются приобрести гражданство РФ по заявлению опекуна или попечителя (ч. 1 ст. 27 комментируемого Закона), а также когда ребенок или недееспособное лицо, над которым установлена опека или попечительство иностранного гражданина, приобретающего гражданство РФ, собирается приобрести гражданство РФ одновременно с указанным гражданином по его заявлению (ч. 3 ст. 27 комментируемого Закона). Родители, не лишенные родительских прав, могут в судебном порядке оспаривать действия опекунов и попечителей, связанные с изменением гражданства детей и недееспособных лиц.
6. Если ребенок или недееспособное лицо находится на полном государственном попечении в воспитательном или лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения либо другом аналогичном учреждении РФ, опекун или попечитель ему не назначается, а функции по опеке или попечительству выполняет администрация воспитательного или лечебного учреждения. Родители, не лишенные родительских прав, могут в судебном порядке оспаривать действия такой администрации, связанные с изменением гражданства детей и недееспособных (ч. 2 ст. 27 комментируемого Закона).
7. Особого рассмотрения заслуживает вопрос о спорах между усыновителями по вопросам гражданства. В принципе в процессе усыновления (удочерения) не исключена возможность разногласий между усыновителями по поводу гражданства усыновляемых детей. Например, согласно ч. 3 ст. 26 комментируемого Закона ребенок, усыновленный (удочеренный) супругами, один из которых является гражданином РФ, а другой имеет иное гражданство, может приобрести гражданство РФ по заявлению обоих усыновителей независимо от места жительства ребенка. Понятно, что в этом случае возможны разногласия между усыновителями.
Однако, поскольку вопросы усыновления (удочерения) детей в настоящее время решаются в судебном порядке, нет смысла возможные разногласия между усыновителями по вопросам гражданства рассматривать отдельно от всей процедуры усыновления (удочерения). Они решаются в процессе рассмотрения всех других вопросов усыновления (удочерения) судом в порядке особого производства по правилам, предусмотренным гражданским процессуальным законодательством. Эти правила установлены Гражданским процессуальным кодексом РФ (гл. 29).
8. Статья 269 ГПК РФ определяет родовую и территориальную подсудность дел об установлении усыновления (удочерения).
Родовая подсудность зависит от гражданства и места жительства заявителя. Предполагаемые усыновители, являющиеся гражданами РФ, обращаются с соответствующим заявлением в районный суд, а усыновители, не имеющие российского гражданства, когда усыновляемый ребенок имеет российское гражданство, обращаются в областной и равный ему по уровню суд в субъекте РФ по месту жительства или месту нахождения усыновленного ребенка. Заявление об усыновлении или удочерении подается гражданами РФ, желающими усыновить ребенка, в районный суд по месту жительства или месту нахождения усыновляемого ребенка.
В п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.07.1997 N 9 "О применении судами законодательства при рассмотрении дел об установлении усыновления" разъясняется, что одновременно с заявлением об усыновлении не могут быть рассмотрены требования заявителя о защите имущественных прав ребенка, например о праве собственности ребенка на движимое и (или) недвижимое имущество, перешедшее ему в собственность по договору дарения, в порядке наследования либо приватизации жилья. При этом Пленум исходил не только из специфики производства по делу, но и из факта приобретения заявителем прав законного представителя ребенка только после вступления в законную силу решения суда об усыновлении.
Территориальная подсудность, будучи исключительной по своему виду, определяется местом жительства (нахождения) усыновленного ребенка.
Местом жительства несовершеннолетнего в возрасте старше 14 лет, по определению ст. 20 ГК РФ, признается место, где он постоянно или преимущественно проживает; местом жительства несовершеннолетнего, не достигшего 14 лет, считается место жительства его родителей или опекунов. Дети, оставшиеся без попечения родителей, находясь под опекой или попечительством, в соответствии с п. 1 ст. 123 СК РФ, могут фактически проживать по своему прежнему месту жительства, передаваться в приемную семью, помещаться в соответствующее воспитательное или иное учреждение.
Рассмотрение дела об усыновлении по месту жительства или месту нахождения усыновляемого ребенка позволяет в наибольшей степени обеспечить защиту его интересов. Это облегчает также действия судьи по надлежащей подготовке дела к судебному разбирательству.
При определении компетентного суда следует учитывать, что на усыновление (удочерение) обычно передаются несовершеннолетние дети, оставшиеся без попечения родителей. В редких случаях возможно также усыновление детей, которые проживают совместно с одним или обоими родителями, если родители дали согласие на усыновление.
Закрепление в законе такого правила предопределяется тем, что наряду с судом важнейшую роль в решении вопросов об усыновлении играют органы опеки и попечительства и органы управления образованием субъектов Федерации.
9. Статьями 122 и 126 СК РФ определяются необходимость и порядок учета детей, подлежащих усыновлению, и лиц, желающих усыновления детей. Также Федеральным законом от 16.04.2001 N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" устанавливается порядок формирования и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, с целью их государственного учета и содействия в передаче таких детей на воспитание в семьи граждан.
В соответствии с действующим законодательством централизованный учет детей, оставшихся без попечения родителей (первичный, региональный и федеральный), осуществляется органами опеки и попечительства, соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации и Министерством образования РФ. Именно в эти органы обращаются лица, желающие усыновить ребенка, для получения сведений о детях, которые могут быть переданы на воспитание в семью.
10. Безусловно, разногласия по вопросу гражданства между лицами, усыновившими (удочерившими) детей, будут возникать и в последующем. Однако в этом случае указанные лица будут выступать уже не в роли усыновителей, а в роли родителей со всеми вытекающими отсюда последствиями, предусмотренными ст. 25 комментируемого Закона.
Глава IX. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 42. Действительность документов,