"Комментарий к Федеральному закону от 31.05.2002 n 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (постатейный) (Леонова Н.В., Пелишенко А.А.)

Подготовлен для системы
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ГРАЖДАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 N 151-ФЗ,
от 02.11.2004 N 127-ФЗ, от 03.01.2006 N 5-ФЗ,
от 18.07.2006 N 121-ФЗ, от 01.12.2007 N 296-ФЗ,
от 04.12.2007 N 328-ФЗ)
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 1
1. Статья 1 определяет предмет правового регулирования комментируемого Закона, устанавливающий:
- принципы гражданства РФ;
- правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством РФ;
- основания, условия и порядок приобретения гражданства РФ;
- основания, условия и порядок прекращения гражданства РФ.
2. Гражданство обеспечивает личности, которая его имеет, защиту существующих прав и свобод. Под гражданством ст. 3 комментируемого Закона понимает устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
Как правило, большая часть населения каждой страны автоматически приобретает гражданство в силу рождения на территории своей страны и не испытывает потребности его изменить на протяжении всей своей жизни. Вместе с тем на территории земного шара постоянно имеют место определенные миграционные потоки - перемещения больших групп людей из одной страны в другую, связанные с ростом международных экономических связей, а также вызванные локальными национальными конфликтами и войнами. Такие передвижения - индивидуальные и групповые, весьма распространенные в РФ, а также браки, заключаемые между гражданами различных государств, - постоянно порождают проблемы приобретения и изменения гражданства. Законодательство об иммиграции и гражданстве, а также судебная практика по этим вопросам весьма развиты.
Необходимо учитывать, что порядок приобретения и изменения гражданства определяется как законодательством страны, в которую лицо направляется для проживания, так и международными соглашениями, подписанными государствами в целях регулирования миграционных потоков.
3. Институт гражданства в цивилизованном государстве определяет прежде всего правовой статус лица, непрерывно связанный с его полной либо частичной правосубъектностью. Обладание гражданством обеспечивает защиту со стороны государства прав и свобод лица, а также предполагает наличие определенных обязанностей этого лица перед государством. Иными словами, гражданство представляет собой совокупность правовых, социальных, моральных и иных отношений между государством и лицом, приобретающим гражданство. Объем прав, свобод и обязанностей любого человека зависит напрямую от гражданства.
Обладание российским гражданством либо отсутствие такового предполагает наличие у конкретного индивида того или иного объема прав, свобод и обязанностей. Проживающие на территории России лица, не обладающие российским гражданством, преимущественно имеют права и свободы, присущие им от природы (права человека), но не имеют большинства политических, многих социально-экономических прав и свобод.
Конституция РФ, различая права человека и права гражданина, наделяет гражданина РФ не только естественными, данными человеку от рождения правами и свободами (основными правами человека), но и правами, вытекающими из его устойчивой правовой связи с Российской Федерацией (основными правами собственно российских граждан). То же самое касается закрепления за гражданами РФ дополнительных обязанностей (например, обязанности военной службы Отечеству). Различия в объеме прав, свобод и обязанностей граждан РФ, граждан иностранных государств либо лиц без гражданства легко обнаруживаются в тексте Конституции РФ, так как права и обязанности имеют адресатов, формально очерченных посредством употребления определенных словосочетаний "каждый имеет право", "граждане РФ имеют права" и т.п.
Интересный пример соотношения объема конституционных прав граждан и так называемых "не граждан" дает анализ ч. 2 ст. 35 и ч. 1 ст. 36 Конституции РФ. В ч. 2 ст. 35 провозглашено право каждого иметь в собственности имущество, а ч. 1 ст. 36 предоставляет лишь гражданам РФ и их объединениям право иметь в частной собственности землю. Очевидно, что стратегическая значимость такой разновидности имущества, как земля, не позволила учредителям Конституции РФ распространить и на не граждан РФ право частной собственности на землю.
Вместе с тем представляется, что совокупность определенных прав и обязанностей (защита со стороны своего государства за границей, обязанность участвовать в составе вооруженных сил государства и т.п.) не может являться ни признаком, ни критерием гражданства, поскольку в настоящее время в большинстве стран наблюдается увеличение прав и обязанностей лиц, не имеющих в стране проживания статуса гражданина.
К примеру, в России такая тенденция наблюдается в области избирательного права, поскольку ч. 10 ст. 4 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает право иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, при наличии соответствующего международного договора, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Необходимо отметить, Федеральный закон от 06.12.1994 N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", утративший силу с 29.09.1997, аналогичной нормы не содержал.
4. Е.И. Колюшин считает, что понятие "российское гражданство" имеет триединое смысловое значение: взаимоотношение гражданина с РФ, конституционное право гражданина РФ, составляющая конституционного строя РФ. Ученый не разделяет существующую характеристику гражданства только как совокупность взаимных прав и обязанностей гражданина и государства, поскольку такая "перечислительная" трактовка (это - можно, это - должно, это - нельзя) принижает правовой статус гражданина как личности.
Обосновывая триединое смысловое значение термина "российское гражданство", Е.И. Колюшин отмечает, что гражданин России беспрепятственно пользуется законодательно предоставленными ему правами и свободами, одновременно находясь под защитой государства как на территории РФ, так и за ее пределами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М.: Городец, 2006.
Основной составляющей правовой связи лица с Российской Федерацией является необходимость постоянного проживания на территории страны. Подтверждением такого утверждения является наличие условия постоянного проживания в правовых нормах, определяющих статус "российское гражданство". Автор считает, что постоянное проживание на территории государства должно являться основой всех известных определений гражданства.
Н.В. Витрук считает гражданство совокупностью объективных и субъективных прав, определяя первую составляющую гражданства как институт права и законодательства, а вторую составляющую - как законодательно установленную процедуру по определению принадлежности лица к определенному государству.
Высказывая свое мнение, автор выделяет самостоятельность признания государством факта принадлежности лица к нему и последующее возникновение обязанности государства по защите такой принадлежности. Н.В. Витрук не согласен с теоретиками юриспруденции, которые представляют гражданство как систему взаимосвязанных прав и обязанностей государства и лица.
"Гражданство, - указывает он, - отлично от правового статуса личности и других правовых последствий, предпосылкой которых выступает. Однако самостоятельность указанных явлений нельзя преувеличивать. Это - самостоятельность неразрывно связанных явлений. Именно в органической связи гражданства и правового статуса личности кроется причина того, что многие ученые раскрывают содержание гражданства через систему прав, свобод и обязанностей личности, обладающей этим гражданством. По нашему мнению, с гражданством прямо и непосредственно связаны как правовой статус личности, так и юрисдикция, включающая юридическую ответственность лица перед государством и юридическую защиту со стороны последнего. Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает в полном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленные конституцией и другими законами, отвечает за их нарушения, а также пользуется защитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе и за пределами государства, гражданином которого оно является" <2>.
--------------------------------
<2> См.: Актуальные проблемы гражданства. Материалы международной научно-практической конференции по проблемам гражданства. М., 1995. С. 28.
А.Н. Кокотов определяет понятие "государство" как совокупность трех значений: суверенного права государства, публично-правового состояния индивидов и конституционно-правового института.
Суверенное право государства, по мнению теоретика, не что иное, как право государства в одностороннем порядке издавать нормы, регулирующее отношения гражданства. Наличие такого права обусловлено, в частности, необходимостью защиты государства в случае войн и локальных вооруженных конфликтов. Поэтому государство, устанавливая в одностороннем порядке правила приобретения и прекращения гражданства, в формально-правовом смысле формирует на своей территории общность граждан, через которую и обеспечивает свое существование.
Что касается публично-правового состояния индивидов, то, по мнению А.Н. Кокотова, оно в первую очередь характеризует принадлежность лица к своему государству. Поскольку само состояние определено системой законов и подзаконных актов, то оно является устойчивым и неизменным. Кроме того, А.Н. Кокотов считает публично-правовое состояние индивида главенствующей составляющей понятия "гражданство", поскольку оно определяет совокупность прав и свобод, обязанностей и в конечном итоге статус индивида, находящегося под защитой своего государства.
Гражданство в качестве конституционно-правового института он определяет как совокупность конституционных и обычных норм, опосредующих отношения между государством, с одной стороны, и гражданами, иностранцами, лицами без гражданства - с другой <3>.
--------------------------------
<3> См.: Конституционное право России. Екатеринбург, 2001. С. 159 - 161.
5. Процесс возникновения, существования и прекращения гражданства регулируется нормами как конституционного, так и гражданского, административного и иных отраслей права. Однако правоотношения, регулируемые упомянутыми нормами, возникают не сами по себе. Они обусловлены наличием таких юридически значимых фактов, как рождение лица, его совершеннолетие, временной период проживания на территории государства, изменение страны проживания.
Предметом регулирования комментируемого Закона являются принципы, регламентирующие отношения, связанные с гражданством РФ. Основополагающие принципы гражданства относятся к числу основ конституционного строя (ст. 6 Конституции РФ). Установлено, что гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения. Гражданин не может быть лишен своего гражданства или права изменить его.
Статья 61 Конституции РФ определяет два основополагающих принципа гражданства: гражданин РФ не может быть выслан за пределы РФ или выдан другому государству; РФ гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.
Принцип невыдачи Российской Федерацией своего гражданина другому государству не означает освобождение гражданина от ответственности за деяния, которые он совершил на территории иностранного государства. Действующее международное законодательство и законодательство РФ предполагает, что в таких случаях нарушитель привлекается к ответственности на территории России в соответствии с российскими нормами права. Необходимо отметить, что иностранный гражданин, находящийся на территории России, может быть выдан его государству при наличии соответствующего соглашения между Россией и этим государством либо по доброй воле России, если международное соглашение отсутствует.
К числу обязанностей посольства или консульства РФ, расположенного на территории иностранного государства, относится оказание помощи гражданам России в случае каких-либо ограничений их прав свобод во время пребывания в этом иностранном государстве. Вместе с тем Российская Федерация не отвечает по обязательствам своего гражданина, которые он приобрел по своей инициативе во время такого пребывания за рубежом.
Более подробно о принципах гражданства РФ см. комментарий к ст. 4 комментируемого Закона.
6. Российская Федерация проводит политику сокращения количества проживающих на территории страны апатридов - лиц без гражданства, предоставляя лицам такой категории, при соблюдении ими определенных правил и выполнении ряда формальностей, право приобретения гражданства России.
Рассматриваемый Федеральный закон определяет принципы гражданства России и нормы права, регулирующие отношения, связанные с гражданством (общий и упрощенный порядок приобретения и прекращения гражданства), а также нормы, устанавливающие гражданство детей в случае изменения гражданства их родителей, опекунов и попечителей. Закон устанавливает перечень и полномочия органов, ведающих делами о гражданстве РФ.
Комментируемый Закон значительно расширил основания для отклонения заявлений о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ. Если в предыдущем Законе основаниями для отклонения ходатайств о приеме в гражданство являлись случаи, когда заявители: выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ; состоят в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами РФ; осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ, то ныне действующий ФЗ дополнил к вышеуказанным еще пять оснований (см. комментарий к ст. 16).
Статья 2. Законодательство о гражданстве Российской Федерации
Комментарий к статье 2
1. Статья 2 комментируемого Закона называет нормативные источники, с помощью которых регулируются вопросы гражданства РФ.
Согласно п. "в" ст. 71 Конституции РФ гражданство в РФ относится к ведению РФ. Эти положения федеральная власть не может передать субъектам РФ, поскольку нормы гражданства непосредственно регулируют как сравнительно широкую сферу деятельности государства, так и права и обязанности всех граждан страны, иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории России.
Часть 3 ст. 6 Конституции РФ провозглашает: "гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства или права изменить его". Это позволяет гражданам РФ свободно осуществлять