Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2014 по делу n А49-9333/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

для размещения кладбища. Согласно данным землеустроительного дела площадь земельного участка кладбища по ул. Горького в г. Н-Ломове составляет 9202 га (т.3,л.д. 35). Согласно кадастровому паспорту земельного участка, земельный участок площадью 92021 кв.м кадастровый номер 58:21:0831901:32 относится к землям населенных пунктов и имеет разрешенное использование «для размещения кладбища». В государственный реестр недвижимости сведения внесены 10 мая 2007 года.

Также судом установлено, что в соответствии с постановлением Главы администрации Н-Ломовского района Пензенской области от 09.02.2009 № 108 земельный участок площадью 92021 кв.м с кадастровым номером 58:21:0831901:32 был предоставлен муниципальному образованию город Нижний Ломов в постоянное бессрочное пользование. Как указано в самом постановлении «для размещения городского кладбища» (т.3,л.д.9).

Таким образом, судом установлено, что кладбище на земельном участке, явившемся предметом договора аренды и договора субаренды, существует длительное время, находилось в постоянном бессрочном пользовании муниципального образования город Нижний Ломов и у администрации Нижнеломовского района отсутствовали законные основания для передачи его в аренду и субаренду.

Судом также установлено, что решением Н-Ломовского городского собрания народных депутатов от 19.09.2005 № 12-5 были утверждены Правила работы муниципального кладбища и порядок его содержания (т.3,л.д.81-82), 28 мая 2009 года Решением Собрания представителей города Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области были утверждены новые Правила оказания услуг по погребению, эксплуатации и содержанию кладбищ в городе Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области (т.2,л.д. 102-110). Согласно пункту 3.1. Правил оказания услуг по погребению, эксплуатации и содержанию кладбищ в городе Нижний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области городские муниципальные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления города Нижний Ломов.

Однако, несмотря на всё вышеуказанное, администрация Нижнеломовского района и администрация города Нижний Ломов заключает договор аренды земельного участка для размещения кладбища и передает его в субаренду специализированной организации. Кроме того, Глава администрации города Нижний Ломов предлагает индивидуальному предпринимателю Зыкову по вопросу предоставления земельного участка обращаться в МУП «Специализированное бюро ритуальные услуги» (т.1,л.д.115).

Таким образом, антимонопольный орган обоснованно указал в оспариваемом решении, что предоставление администрацией города Нижний Ломов муниципальному унитарному предпритяию «Специализированное бюро ритуальные услуги» с согласия администрации Нижнеломовского района земельного участка с кадастровым номером 58:210831901:32 является результатом заключенного между указанными лицами соглашения, которое привело (могло привести) к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с п. 4 ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Таким образом, для признания действий субъектов нарушающими требования указанной нормы необходимым условием является установление фактов наличия соглашения или согласованности действий этих субъектов и наступления (возможности наступления) определенных в этой норме последствий.

В силу части 1 статьи 8 Закона о защите конкуренции согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

В пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» разъяснено, что при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными, арбитражным судам следует учитывать: согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении. Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно: о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, - может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения. Например, о согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин.

В данном случае судом установлено, что действия совершены единообразно и синхронно и при полном отсутствии на то объективных причин.

Также суд считает, что статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи указанному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления, в том числе по содержанию кладбищ.

Содержание мест захоронения отнесено к вопросам местного значения (функциям) органов местного самоуправления городского округа.

Таким образом, специализированные службы по вопросам похоронного дела, являющиеся хозяйствующими субъектами, не вправе осуществлять содержание мест захоронения, а также не вправе осуществлять организацию ритуальных услуг, контролировать оказание ритуальных услуг и выполнять иные функции контрольно-распорядительного характера в соответствующей сфере деятельности. Однако из материалов дела следует, что индивидуальный предприниматель Зыков В.С. вынужден был обращаться в МУП «Специализированное бюро ритуальные услуги» с просьбой дать разрешение на рытье могил, пронос по кладбищу, оказание услуг на кладбище (т.1.л.д.98).

Как установлено статьей 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом о погребении не предусмотрена.

Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду или хозяйственное ведение). Иначе это нивелирует государственные гарантии о бесплатном предоставлении места для погребения каждому гражданину.

Системное толкование норм законодательства позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.

Частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Следовательно, указанные учреждения, осуществляя деятельность, приносящую им доход, будут рассматриваться как хозяйствующие субъекты, и передача им органами местного самоуправления функций по организации похоронного дела и содержанию мест захоронения будет противоречить статье 15 Закона о защите конкуренции.

Пунктом 1 статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в муниципальной собственности находятся земельные участки:

- которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

-право муниципальной собственности, на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю,

-которые приобретены по основаниям,  установленным гражданским законодательством.

Основания отнесения земельных участков к муниципальной собственности в целях разграничения государственной собственности на землю предусмотрены п. 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Согласно указанной норме к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

В соответствии с ч. 4 ст. 16 Закона о погребении предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 18 Закона о погребении общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.

Пунктом 23 части 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Исходя из системного толкования вышеназванным норм, суд пришел к выводу о том, что земельные участки, занимаемые общественными кладбищами, находятся в муниципальной собственности в силу прямого указания в законе, и право на данные земельные участки является разграниченным в силу закона. Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2011 года по делу № А55-13243/2011. В связи с вышеуказанным, довод администрации Нижнеломовского района, изложенный в письме от 06.06.2013, неправомерен (т.1,л.д.137).

Суд считает, что передача земельного участка в аренду, а затем в субаренду муниципальному предприятию дополнительно подчеркивает исключительное положение МУП «Специальное бюро ритуальные услуги» на рынке ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению на территории города Нижний Ломов, дополнительно предоставляет предприятию, являющемуся хозяйствующим субъектом, право определять и контролировать условия осуществления деятельности иных хозяйствующих субъектов и, безусловно, ставит хозяйствующих субъектов в неравное положение.

Как указал антимонопольный орган в решении, в результате предоставления администрацией города Нижний Ломов с согласия администрации Нижнеломовского района муниципальному предприятию в субаренду земельного участка с кадастровым номером 58:210831901:32 администрацией Нижнеломовского района, администрацией города Нижний Ломов и МУП города Нижний Ломов «Специализированное бюро ритуальные услуги» нарушен пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции. В результате данного соглашения у муниципального предприятия появилась возможность определять и контролировать условия осуществления предпринимательской деятельности на рынке ритуальных услуг другими хозяйствующими субъектами, в том числе его непосредственными конкурентами.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении ФАС Уральского округа от          9 февраля 2012 года по делу № А34-2676/2011, в постановлении ФАС Поволжского округа от 25 июля 2013 года по делу № А65-28606/2012.

Исходя из всего изложенного выше, суд первой  инстанции  правомерно пришел к выводу, что оснований для удовлетворения требований администрации Нижнеломовского района Пензенской области не имеется.

При вынесении настоящего решения судом первой инстанции учтено решение Пензенского областного суда от 20.12.2013 по делу № 7-153/13 по жалобе Главы администрации города Нижний Ломов на постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области о привлечении её к административной ответственности по части 3 статьи 14.32 КоАП РФ (т.2,л.д.125-128).

Довод представителей администрации Нижнеломовского района и администрации города Нижний Ломов о том, что на момент вынесения оспариваемого решения договор аренды и договор субаренды были расторгнуты (т.1,л.д.62-63, 66), обоснованно был отклонён судом первой инстанции. Расторжение договоров в ходе рассмотрения дела в антимонопольном органе, не отрицает факта самого соглашения, которое было заключено в нарушение пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Довод представителя МУП «Специализированное бюро ритуальные услуги» о том, что действия по воспрепятствованию предпринимателю Зыкову В.С. в осуществлении деятельности по оказанию ритуальных услуг совершены непосредственно директором МУП не в результате заключенного соглашения, а по собственной инициативе, судом также правомерно был отклонён. Макаров является директором муниципального предприятия, назначен на должность постановлением администрации города Нижний Ломов и действует в соответствии с Уставом от имени предприятия.