Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.05.2014 по делу n А65-26961/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

от 29.06.2006 №1253», Постановления Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 24.05.2012 №3268 об утверждении «Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка», несоответствующим действующему законодательству, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

МКУ «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» и МУП «Центр подготовки исходной документации» признаны нарушившими статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции», выразившееся в осуществлении согласованных действий при предоставлении градостроительного плана земельного участка, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

На основании указанного решения Исполнительному комитету муниципального образования города Казани выдано предписание  от 04.09.2013 № 1 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно:

- внести изменения в Постановление Руководителя Исполнительной комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 №1253 «С градостроительном плане земельного участка», Постановление Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 11.12.2008 №10109 «О внесении изменения в постановление Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 29.06.2006 №1253; Постановление Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования г.Казани от 24.05.2012 №3268 об утверждении «Административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка»;

- направить в Татарстанское УФАС России заверенные надлежащим образом документы, подтверждающие внесение изменений.

МКУ «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» выдано предписание  от 04.09.2013 №2 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, именно:

- в связи с тем, что требование исходных материалов при предоставлении муниципальной услуги «предоставление градостроительного плана земельного участка» является незаконным, прекратить направлять физических и юридически лиц в МУП «Центр подготовки исходной документации» за подготовкой исходной документации.

МУП «Центр подготовки исходной документации» выдано предписание от 04.09.2013 №3 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а именно:      - прекратить оказывать услуги физическим и юридическим лицам по подготовке исходных материалов для градостроительного плана земельного участка.

Не согласившись с решением антимонопольного органа и выданными на его основании предписаниями, заявители обратились в арбитражный суд.

Заявления мотивировано тем, что антимонопольный орган не доказал, что акты и действия заявителей приводят или могут привести к ограничению конкуренции, полагают, что в силу положений статьи 9 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» муниципальные органы уполномочены утверждать перечни услуг, которые необходимы для предоставления муниципальных услуг, в связи с чем утверждение конкретного перечня услуг, которые оказываются хозяйственными субъектами на платной основе, не противоречит положениям градостроительного законодательства и не нарушает положения антимонопольного законодательства. Кроме этого, представители заявителей указали, что оспариваемым предписанием №3 антимонопольный орган фактически лишил МУП «Центр подготовки исходной документации» возможности участвовать при размещении муниципального заказа на подготовку исходной документации, поскольку МКУ «Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» является юридическим лицом.

Представитель ответчика требования не признал, считает, что положения предписания №3 необходимо рассматривать в совокупности с решением антимонопольного органа. Указанное предписание исполнимо.

Антимонопольный орган вменяет заявителю 1 нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции», в связи с разработкой и принятием нормативных правовых актов, касающихся порядка предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, в которых установлены не предусмотренные федеральным законодательством требования по предоставлению заявителями дополнительных документов для получения ГПЗУ.

Заявителю 2 и Заявителю 3 вменено нарушение статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции», выразившееся в осуществлении согласованных действий при предоставлении градостроительного плана земельного участка.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, удовлетворив заявленные требования частично, правильно применил нормы материального права.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу положений статьи 16 Закона о защите конкуренции, которым запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из системного толкования части 1 статьи 198, статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам и хозяйствующим субъектам.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в пункте 8 Постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено нарушение заявителями положений части 17 статьи 46 ГрК РФ, согласно которым в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, то орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. При этом предусмотрено, что орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Требование дополнительных документов, не предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации и нарушает положения части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», согласно которой органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Действия органов местного самоуправления, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, подлежат антимонопольному контролю только в тех случаях, если они имеют следствием недопущение, ограничение, устранение конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Статья 15 Закона о защите конкуренции представляет собой формальный состав правонарушения, последствия совершения которого не требуют обязательного наступления негативных последствий. Для определения в действиях субъектов квалифицирующих признаков состава данного правонарушения, достаточно выявить факт наличия действий органа местного самоуправления, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Действия и акты, следствием которых выдача градостроительного плана земельного участка обусловлена предоставлением исходной документации, изготавливаемой определенным огранном местного самоуправления хозяйствующим субъектом за определенную плату является необоснованным препятствием со стороны органов местного самоуправления для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам, то есть нарушением антимонопольного законодательства, определенным пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В данном случае заявителем 1 приняты нормативные акты, то есть акты, распространяющие свое действие на неопределенный круг лиц. Следовательно, указанные акты, регулирующие порядок предоставления муниципальной услуги по выдаче градостроительного плана земельного участка, затрагивают интересы неограниченного круга лиц, в том числе и индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц. Поэтому они по определению способны препятствовать предпринимательской и иной экономической деятельности.

Установив не предусмотренные законом и иными нормативными актами требования для получения муниципальной услуги по предоставлению градостроительного плана земельного участка заявитель 1 создал для неограниченного круга лиц необоснованные препятствия по реализации своего права на занятие законной экономической деятельностью, а оспариваемые ненормативные акты антимонопольного органа изданы им в соответствии с возложенными полномочиями и направлены на устранение указанных препятствий.

С учетом изложенного вывод антимонопольного органа о нарушении заявителем 1  части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» является обоснованным.

В силу статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей, имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции, конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Самостоятельные действия хозяйствующего субъекта не подразумевают предоставления ему органом власти конкурентного преимущества перед иными хозяйствующими субъектами, посредством наделения его имуществом и утверждением тарифов на оказание услуг, предоставляя ему преимущественное местоположение перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими свою деятельность на том же рынке услуг.

Статьей 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Как следует из материалов дела, несмотря на наличие конкурентного рынка услуг, заявителем 2 и заявителем 3 было заключено ограничивающее конкуренцию соглашение (договор на разработку исходных; материалов для градостроительного плана земельного участка от 02.02.2009), которое фактически исполнялось сторонами и после истечения срока его действия. Указанным соглашением