Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2010 по делу n А12-10150/2009. Отменить решение полностью и принять новый с/а

только при несоответствии ненормативных актов местного самоуправления Закону на дату их принятия, в связи с чем суд обязал апелляционную инстанцию проверить: соответствовало ли постановление главы Волгограда № 597 от 20.03.2008г.  законодательству на дату его принятия. Кроме того, суд кассационной инстанции сослался на статьи 42 и 43 Градостроительного кодекса РФ и указал на необходимость оценки действий заявителя, направленных на получение разрешительной документации.

В силу положений абзаца 2 пункта 15 части 2 статьи 289 АПК РФ указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе, на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело.

Как усматривается из материалов дела, пунктом 1.4 Постановления главы Волгограда от 20.03.2008 № 597 было отменено Постановление от 01.03.2006 № 488 о предварительном согласовании ООО «Сатурн» места размещения 20-этажного административного здания.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования ООО «Сатурн» пришел к выводу, что единственным основанием для отмены Постановления Администрации Волгограда от 01.03.2006 № 488 послужило неопубликованное в соответствии с требованиями части 14 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации Постановление главы Волгограда № 112 от 30.01.2008 «О внесении изменения в постановление главы Волгограда от 20.12.2006 № 3426 «Об утверждении перечня кварталов красных линий Волгограда, границы которых откорректированы, внесении изменений в схему красных линий в Волгограде».

 Поскольку иные правовые основания, указывающие на правомерность отмены постановления о предварительном согласовании места размещения объекты, в постановлении № 597 не указаны, суд пришел к заключению, что у главы Волгограда Гребенникова Р.Г. не имелось необходимых правовых оснований для отмены Постановления от 01.03.2006 № 486.

Апелляционная инстанция считает, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела по следующим основаниям.

 Согласно преамбуле постановления № 597 от 20.03.2008г., целью его принятия явилось устранение нарушений градостроительного и земельного законодательства Российской Федерации, прав и законных интересов неограниченного круга лиц, приведение решений органа местного самоуправления Волгограда в соответствие действующей градостроительной документации (т.1 л.д.17).  При этом, глава Волгограда руководствовался не только постановлением № 112, а также статьями 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Указание в тексте оспоренного постановления неопубликованного постановления от 30.01.2008 № 112 не может повлиять на законность постановления № 597.

   В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

            В рассматриваемом случае апелляционная инстанция считает, что суд первой инстанции, делая вывод об отсутствии у главы Волгограда оснований для отмены ранее принятого ненормативного правового акта, не принял во внимание существенные нарушения в области градостроительства и земельных отношений, допущенные органом местного самоуправления при выборе земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Согласно общему правилу части 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию с предварительным согласованием либо без предварительного согласования места размещения объекта.

Предоставление земельного участка для строительства по процедуре предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного Кодекса.

При этом главной целью выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта является выяснение вопроса, можно ли на испрашиваемом земельном участке построить конкретный объект недвижимости.

Предназначение процедур согласования заключается в определении соответствия или несоответствия будущего объекта недвижимости требованиям нормативных правовых актов, технических регламентов, строительных и санитарных норм и правил, иным обязательным требованиям.

Согласно части 5 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора (ранее - проекты границ земельного участка).

Решение соответствующего публичного органа о предварительном согласовании места размещения объекта, формирование заинтересованным лицом земельного участка и постановка его на государственный кадастровый учет являются той совокупностью юридических фактов, которые служат основанием для принятия публичным органом решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Предварительное согласование места размещения объекта и утверждение акта выбора участка спорного участка в марте 2006 года регулировалось Земельным кодексом РФ в редакции от 31.12.2005 и Положением о предоставлении земельных участков для строительства объектов в Волгограде, утверждённым Постановлением администрации Волгограда от 11.06.2004 № 790 (далее – Положение о предоставлении земельных участков для строительства).

Порядок и правила предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, установлены нормами Земельного Кодекса Российской Федерации в статьях 30, 31 и 32.

Согласно пункту  2 статьи 31 ЗК РФ выбор земельного участка для строительства должен обеспечиваться на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учётом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в её границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

При рассмотрении дела апелляционной инстанцией установлено, что на момент предварительного согласования места размещения объекта действовали регламенты использования территорий в зонах особой градостроительной значимости, утверждённые Постановлением Волгоградского городского совета народных депутатов от 28.04.1999                № 56/636, которыми обязаны руководствоваться администрация Волгограда и контрольно-надзорные органы при размещении объектов на территории Волгограда.

Согласно данному регламенту использования территорий (пункт 3.25), определён вид разрешённого использования согласованного земельного участка, в соответствии с которым на спорном земельном участке допускается размещение только магистральных инженерных сетей, мелких объектов торгово-бытового обслуживания, а также озеленение территорий общего пользования.

Ссылка на указанные схемы градостроительной значимости содержится в градостроительном заключении, на основании которого производились процедуры, необходимые для предварительного согласования места размещения объекта.

Таким образом, согласование возможности строительства на данном участке 20-этажного здания противоречит градостроительной документации о застройке указанной территории. Изложенное подтверждает довод жалобы, касающийся того обстоятельства, что в соответствии с действующей градостроительной документацией земельный участок, ранее предварительно согласованный ООО «Сатурн», не предназначен для строительства капитальных объектов недвижимости и его выбор в нарушение пункта 2 статьи 31 ЗК РФ не соответствует условиям использования этой территории.

Кроме того, Постановлением администрации Волгограда от 11.06.2004 года                № 777 «Об установлении красных линий в Волгограде» утверждена Схема красных линий в Волгограде, в том числе, с учетом реализованного проекта застройки микрорайона №119 в Дзержинском районе г. Волгограда. Указанное постановление было опубликовано в газете «Городские вести» от 24.06.2004г.

Постановлением администрации Волгограда от 20.12.2006 года №3426 «Об утверждении перечня кварталов красных линий Волгограда, границы которых откорректированы, внесении изменений в Схему красных линий в Волгограде» откорректированы границы квартала красных линий №03_07_016 и спорный земельный участок был включен в границы квартала, подлежащего застройке.

Постановлением администрации Волгограда от 30.01.2008 года №112 «О внесении изменения в постановление главы Волгограда от 20.12.2006 г. № 3426 «Об утверждении Перечня кварталов красных линий Волгограда, границы которых откорректированы, внесении изменений в Схему красных линий в Волгограде» из перечня кварталов красных линий, границы которых откорректированы, исключена строка № 60, т.е. границы квартала № 03_07_016 приведены в соответствие границам, установленным постановлением администрации Волгограда от 11.06.2004 года № 777, в соответствии с которым испрашиваемый земельный участок находился на землях общего пользования.

При этом постановление администрации Волгограда от 20.12.2006 года №3426 «Об утверждении Перечня кварталов красных линий Волгограда, границы которых откорректированы, внесении изменений в Схему красных линий в Волгограде» в установленном порядке опубликовано не было.

Таким образом, на момент согласования места размещения 20-этажного административного здания действующим нормативным актом являлось надлежащим образом опубликованное Постановление администрации Волгограда от 11.06.2004г.                   № 777, относящее спорный земельный участок к землям общего пользования.

В соответствии с п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего   пользования,   границы   земельных   участков,   на   которых   расположены   линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Красные лини обязательны для соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности, участвующими в процессе проектирования и последующего освоения и застройки территорий городов и других поселений.

В силу положений п.2 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ территории общего пользования территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары).

Таким образом, при принятии постановления администрации Волгограда от 01.03.2006г. № 488 «О предварительном согласовании места размещения 20-этажного административного здания ООО «Сатурн» требования указанных выше нормативных актов соблюдены не были.

Кроме того, частью 3 статьи 31 Земельного кодекса РФ предусмотрена обязанность органов местного самоуправления информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Порядок информирования населения конкретизирован локальным нормативным актом. На необходимость информирования населения также указано в градостроительном заключении. Пунктом 2.4. Положения о предоставлении земельных участков для строительства предусмотрено проведение опроса населения. Согласно пункту 2.5. Положения протокол опроса населения, заверенный главой администрации района Волгограда, представляет заявитель. Указанный документ в материалах дела отсутствует.

Кроме опроса населения во исполнение положений части 3 статьи 31 Земельного кодекса РФ орган местного самоуправления согласно пункту 2.6. Положения обязан обеспечить публикацию перечня земельных участков, предоставление которых для строительства возможно. Доказательства публикации такого перечня не имеется. Представленная газета «Волгоградская газета» от 04.03.2006 таковым не является, поскольку не содержит необходимой информации и опубликована уже после принятия постановления о предварительном согласовании места размещения объекта.

На основании указанных норм апелляционная инстанция пришла к выводу о том, что земельный участок, ранее предварительно согласованный ООО «Сатурн», не предназначен для строительства капитальных объектов недвижимости и его выбор в нарушение пункта 2 статьи 31 ЗК РФ не соответствовал условиям использования этой территории в связи с чем у администрации Волгограда имелись законные основания в пределах полномочий, предоставленных ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», для принятия оспариваемых в настоящем деле постановлений.

Учитывая, что спорный земельный участок прошёл предварительное согласование незаконно, отказ в его предоставлении обоснован и правомерен. Требования ООО «Сатурн» о признании недействительным постановления № 597 «Об отмене постановлений Администрации Волгограда» (в части пункта 1.4) и Постановления главы Волгограда от 23.03.2009 № 616 «Об отказе в предоставлении земельного участка (учетный № 3-115-136) для строительства объекта ООО «Сатурн» и обязании предоставить земельный участок в порядке восстановления нарушенного права  удовлетворению не подлежат.

Наличие в материалах дела кадастрового плана испрашиваемого участка от 19.03.2007 года не влияет на оценку законности оспоренных ненормативных актов с позиции ст. 42, 43 Градостроительного кодекса Российской