Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.03.2014 по делу n А12-29797/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

июня 2014 года.

В статье 51 Градостроительного кодекс Российской Федерации разъясняется, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства.

Таким образом, разрешение на строительство само по себе дает право заявителю производить строительные работы: копать траншеи и производить иные внутрихозяйственные работы, связанные с нарушением почвенного покрова, заливать фундаменты, возводить здания и сооружения.

Проект строительства ООО «Санаторий Эльтон-2», прошедший государственную экспертизу и получивший положительное заключение, выполнен в соответствии с требованиями, действующих на территории Российской Федерации технологических, экологических, санитарно-эпидемиологических и иных норм, обеспечивающих безопасную эксплуатацию зданий и прилегающих к ним территорий. В проекте предусмотрен раздел 5.0 «Восстановление (рекультивация) земельного участка, использование плодородного слоя почвы, охрана и рациональное использование недр. Благоустройство территории».

В Приложении № 1 к Основным положениям о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы приводится перечень документов, необходимых для обращения за получением разрешения на проведение внутрихозяйственных работ.

Разрешение на строительство в указанном перечне отсутствует, из чего можно сделать вывод о том, что разрешение на проведение внутрихозяйственных работ не обязаны получать лица, производящие строительство и имеющие разрешение на строительство.

В связи с чем, требование уполномоченного органа о том, что при наличии разрешения на строительство необходимо получать разрешения на проведение внутрихозяйственных работ при каждом действии застройщика, влекущем нарушение почвенного покрова, противоречит указанным положениям.

Кроме того, административным органом не установлен факт снятия или перемещения именно плодородного слоя почвы.

Судом первой инстанции обжалуемое решение принято при отсутствии  достаточных к тому доказательств.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол.

Согласно статье 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях, о чем делается запись в протоколе.

Кроме того, как установлено частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Таким образом, протокол об административном правонарушении составляется при непосредственном участии в его составлении лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1, 28.2 и 29.7 КоАП РФ, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, при этом административный орган обязан принять меры к надлежащему извещению лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о времени и месте составления протокола и лишь при наличии таких сведений административный орган вправе составить протокол в его отсутствие.

При этом КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с извещением лица, привлекаемого к административной ответственности. Извещение в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

Согласно абзацу 4 пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Таким образом, цель извещения состоит в том, что лицо, в отношении которого составляется протокол, должно иметь точное представление о времени и месте его составления. Надлежащее извещение лица, привлекаемого к ответственности, о времени и месте составления протокола входит в задачу органов, уполномоченных составлять протоколы. В случае извещения протокол может быть составлен в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, поскольку его неявка или уклонение не свидетельствует о нарушении предоставленных ему гарантий защиты.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем, КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Законным представителем заявителя в момент производства по делу являлся генеральный директор Богданов А.В.

25 октября 2013 года представителю ООО «Санаторий Эльтон - 2» Фролову Л.И., действующему на основании доверенности № 7-2013 от 05 февраля 2013 года, вручена повестка о вызове для составления протокола по делу об административном правонарушении на 29 октября 2013 года на 14 час.00 мин. (л.д. 60).

Из доверенности № 7-2013 от 05 февраля 2013 года, выданной обществом Фролову Л.И., на которую ссылается административный орган, как на доказательство надлежащего извещения законного представителя ООО «Санаторий Эльтон - 2» о месте и времени составления протокола по делу об административном правонарушении, следует, что она является общей доверенностью и выдана Фроллову Л.И. задолго до возбуждения дела об административном правонарушении.  

Доказательств извещения общества по юридическому адресу либо его законного представителя о месте и времени составления протокола об административном правонарушении административным органом в материалы дела не представлено.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что составление протокола об административном правонарушении при участии представителя по общей доверенности и при отсутствии надлежащего извещения общества или его законного представителя о времени и месте составления протокола является существенным процессуальным нарушением, не позволяющим полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

Поскольку протокол об административном правонарушении составлен с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, он не может быть принят во внимание в качестве доказательства правонарушения и, соответственно, не может служить основанием для привлечения ООО «Санаторий Эльтон - 2» к административной ответственности. Следовательно, постановление о привлечении ООО «Санаторий Эльтон - 2» к административной ответственности не может быть признано законным.

Нарушение, допущенное административным органом, суд апелляционной инстанции признает существенным, так как в данном случае административным органом не были приняты надлежащие меры, безусловно обеспечивающие возможность законному представителю ООО «Санаторий Эльтон - 2» для защиты прав и законных интересов общества и непосредственного участия при составлении протокола об административном правонарушении, то есть лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено предоставленных ему частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ гарантий защиты прав. Возможность устранения этих недостатков отсутствует.

Нарушение процедуры привлечения к ответственности является самостоятельным безусловным основанием для признания незаконным и отмены постановления о привлечении лица к ответственности. Существенное нарушение процедуры наложения административного взыскания свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу требований части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены судебного акта.

Отменяя решение, суд апелляционной инстанции принимает по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления ООО «Санаторий Эльтон - 2». Суд признает незаконным и подлежащим отмене постановление Министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 13 ноября 2013 года № 6/30-11-13.

Руководствуясь статьями 268-271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный  суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 22 января 2014 года по делу № А12-29797/2013, рассмотренному в порядке упрощенного производства, отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить постановление Министерства природных ресурсов и экологии Волгоградской области от 13 ноября 2013 года № 6/30-11-13 о привлечении общества с ограниченной ответственностью «Санаторий Эльтон-2» (п. Эльтон Палласовкого района Волгоградской области) к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий  двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Судья

Л.Б. Александрова