Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2010 по делу n А13-15130/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

28 апреля 2010 года

г. Вологда

Дело № А13-15130/2009

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Кудина А.Г. и Чельцовой Н.С. при ведении протокола с использованием аудиозаписи секретарём судебного заседания Коробовой Ю.А.,

при участии от заявителя Морозовой Т.С. по доверенности от 27.01.2010 № 13-0-1/50-411, Юхневич Е.Н. по доверенности от 26.04.2010                           № 13-0-1/50-2640, от ответчика Лукичевой В.А. по доверенности от 11.01.2010 № 1, Анфимовой С.Л. по доверенности от 12.01.2010 № 12, Кораблева А.С. по доверенности от 11.01.2010 № 1; от МУ ПАТП № 1  Мельниковой Т.С. по доверенности от 18.01.2010 № 45,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 25 февраля 2010 года  по делу № А13-15130/2009 (судья Мамонова А.Е.),

у с т а н о в и л:

Департамент городского хозяйства администрации г. Вологды (далее – Департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее – УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 29.07.2009 № 54-15-17/09 и предписания от 29.07.2009 № 54-15-17/09.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: некоммерческое партнерство «Перевозчики пассажиров   г. Вологды» (далее – НП «Перевозчики пассажиров г. Вологды»), муниципальное унитарное пассажирское автотранспортное предприятие № 1 (далее – МУ ПАТП № 1), предприниматели – Мамаев Наби Магомедович, Башарин Александр Владимирович, Войко Лариса Викторовна, Латош Ольга Александровна, Ганин Александр Филофеевич, Першина Ольга Борисовна, Котиков Владимир Гаврилович, Кушнерев Александр Андреевич, Кушнерев Владимир Александрович, Лапшов Геннадий Петрович, Львов Виктор Николаевич, Неклюдов Олег Константинович, Румянцев Станислав Леонидович, Ванчугов Аркадий Анатольевич, Плетнев Владимир Валентинович, Козлов Сергей Павлович, Тысячных Сергей Алексеевич, Шимко Елена Викторовна, Уханов Евгений Владимирович, Попов Сергей Александрович, Струнин Дмитрий Евгеньевич, Баклин Сергей Анатольевич, Иванов Вячеслав Николаевич.

Решением арбитражного суда от 25 февраля 2010 года заявленные требования удовлетворены частично. Решение УФАС от 29.07.2009                  № 54-15-17/09  признано недействительным в части признания Департамента нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) в связи с проведением конкурса на право обслуживания маршрута  № 19 «Разина-Возрождения» и включения в качестве требований к участникам конкурса условий о наличии необходимого количества автобусов определённой вместимости. Предписание антимонопольного органа от 29.07.2009 № 54-15-17/09 признано недействительным в полном объёме.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

УФАС с судебным актом не согласилось и обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение отменить. В обоснование жалобы указало, что является доказанным нарушение Департаментом  части 1 статьи 15 и части 2 статьи 17 Закона о защите конкуренции. Полагает, что требования конкурсной документации при характеристике маршрута № 19 к вместимости и количеству транспортных средств ограничивают доступ к участию в торгах на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования «Город Вологда» тех перевозчиков, которые не имеют автобусов большой вместимости и необходимого для участия в конкурсе количества автобусов.

Департамент и  МУ ПАТП № 1 в своих отзывах отклонили доводы жалобы, считая решение суда законным и обоснованным.

НП «Перевозчики пассажиров г. Вологды» и предприниматели отзывы не представили.

НП «Перевозчики пассажиров г. Вологды», а также привлеченные к участию в деле в качестве третьих лиц вышеозначенные предприниматели надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционной инстанции, своих представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей УФАС, Департамента,                 МУ ПАТП № 1, исследовав письменные доказательства и доводы жалобы, апелляционная коллегия не находит оснований для её удовлетворения.

Как следует из материалов дела,  постановлением главы г. Вологды от 23.04.2009 № 2133 утверждена оптимизированная сеть маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования «Город Вологда», включающая в себя 46 маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом и 6 маршрутов регулярных перевозок пассажиров наземным электрическим транспортом.

 В целях реализации указанного постановления Департамент в газете «Вологодские новости» от  3-9 июня 2009 года  № 22 (1584) и от 01 июля 2009 года № 26 (1588) опубликовал извещение о проведении конкурса на право обслуживания маршрута № 19 «Разина-Возрождения».

В разделе 1 конкурсной документации «Извещение о проведении конкурса на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования «Город Вологда» № 19 «Разина-Возрождения»     в качестве характеристик маршрута указано: вместимость автобуса не        менее  110 человек, количество автобусов в рабочие дни – 13, в выходные     дни – 19.

В результате внесения изменений таблица 2 «Характеристика маршрута» изложена в новой редакции, в том числе по вместимости автобуса – не менее 100 или не менее 40 или не менее 13 человек, соответственно 13, 32 и 60 единиц техники в рабочие дни и 9, 22 и 42 единицы в выходные дни.

Полагая незаконным постановление главы г. Вологды от 23.04.2009       № 2133 и проведение Департаментом конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении 26.06.2009, предприниматели Войко Л.В., Мамаев Н.М., Башарин А.В.,  Латош О.А., Ганин А. Ф., Першина О. Б., Котиков В. Г., Кушнерев А. А., Кушнерев В.А., Лапшов Г. П., Львов В. Н., Неклюдов О. К., Румянцев С. Л., Ванчугов А. А., Плетнев В.В., Козлов С.П., Тысячных С. А., Шимко Е.В., Уханов Е.В.,     Попов С.А., Струнин Д. Е., Баклин С. А.,       Иванов В. Н. обратились в антимонопольный орган с соответствующим заявлением.

Письмом от 03.06.2009 № 2058ж-2009  и.о. заместителя прокурора города Вологды  также обратился в УФАС с просьбой дать заключение о наличии нарушения по объявленному конкурсу на право обслуживания этих маршрутов.

По результатам рассмотрения обращений комиссия по контролю в сфере размещения заказов УФАС приняла решение от 29.07.2009 № 54-15-17/09, которым признала Департамент нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 2  статьи 17 Закона о защите конкуренции,  и в этот же день  выдала предписание № 54-15-17/09, которым постановила Департаменту отменить конкурс на право обслуживания маршрута регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом в городском сообщении на территории муниципального образования «Город Вологда» № 19  «Разина-Возрождения» и в срок до 01.08.2009 сообщить об исполнении предписания.

 Департамент, считая указанные решение и предписание УФАС незаконными, обратился  в арбитражный суд с вышеназванным заявлением.

   В соответствии с положениями статей 198, 201 АПК РФ для признания судом оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения, связанные с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления, регулируются Законом о защите конкуренции (статья 3).

В силу части 1 статьи 15 названного Закона органам государственной власти и местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Статья 17 Закона о конкуренции устанавливает, что при проведении торгов запрещаются действия, которые создают участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественные условия участия в торгах (часть 1); органы государственной власти и местного самоуправления, выступающие в качестве организаторов торгов, не вправе вводить не предусмотренные законом ограничения доступа к участию в торгах (часть 2).

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (статья 4).

В числе признаков ограничения конкуренции данный Закон называет сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Таким образом, для квалификации действий (бездействия) в качестве нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного   статьями 15 и 17 Закона о конкуренции, обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания преимуществ и дискриминации на определённом товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершёнными действиями и наступившими последствиями.

При этом антимонопольный орган обязан доказать, что акты, действия (бездействие) органов государственной власти или местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган - подтвердить правомерность своих актов, действий (бездействия) конкретными нормами федерального закона, разрешившими данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие) (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»).

 Согласно оспариваемому решению УФАС усмотрело в действиях Департамента нарушение Закона о защите конкуренции, которое выразилось в проведении конкурса на право обслуживания маршрута регулярных городских перевозок пассажиров в городском сообщении по маршруту № 19.

Принцип конкурсного отбора перевозчиков, как полагает антимонопольный орган, является административным барьером, который ухудшает условия конкуренции и может привести к её ограничению, поскольку в результате проведения конкурса произойдёт перераспределение перевозчиков и закрепление на прибыльных (доходных) маршрутах только тех, кто имеет большее количество автобусов с большой вместимостью.

Суд первой инстанции правомерно признал данные выводы не основанными на нормах закона.

 Из пунктов 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003    № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

На основании Положения о Департаменте городского хозяйства администрации г. Вологды, утверждённого решением Вологодской городской Думы от 29.09.2007 № 512 с учётом последующих изменений (далее - Положение № 512), Департамент является органом администрации г. Вологды, уполномоченным на решение вопросов в сфере транспорта.

Пунктами 3.8.2-3.8.6 данного Положения определены полномочия Департамента, в том числе установление необходимого объёма транспортной работы по оказанию транспортных услуг населению согласно утверждённым маршрутам и графикам движения городского общественного транспорта, координация работы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки транспортом общего пользования, организация разработки единой транспортной схемы городского округа и внесение её на утверждение, проведение в установленном порядке открытых конкурсов на право обслуживания регулярных городских автобусных маршрутов.

Следовательно, Департамент является уполномоченным органом по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории            г. Вологды и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений. При этом, поскольку законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами, что согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 14.03.2001 № 55-О, от 29.05.2007 № 345-О.

  Решением Вологодской городской Думы от 28.10.2004 № 132 «О мерах по улучшению перевозок пассажиров автомобильным транспортом  на территории муниципального образования «Город Вологда» таким способом регулирования