Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2010 по делу n А32-38868/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения,Приобщить дополнительные материалы (ст.64, 67, 75, 76, 164, 268 и др. АПК)

145-148).

Общество доказательств исполнения этого предписания также не представило ни суду первой, ни суду апелляционной инстанций, указывая суду первой инстанции на незаконность предписания, а суду апелляционной инстанции – на отсутствие у него объективной возможности выполнить это предписание и, как следствие, на отсутствие своей вины в неисполнении предписания.

Проверив эти доводы общества, суд апелляционной инстанции нашёл их неосновательными в связи со следующим.

В частности, согласно ч.2 ст. 23 закона № 214-ФЗ, контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляются в соответствии с законом № 214-ФЗ уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство. В отношении многоквартирных домов, возводимых на территории Краснодарского края, таким уполномоченным органом исполнительной власти субъекта является управление по надзору в области строительства Краснодарского края.

На основании п.3 и п.6 ст. 23 закона № 214-ФЗ, управление как контролирующий орган вправе: ежеквартально получать от застройщика отчетность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в том числе об исполнении своих обязательств по договорам, по формам и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти; направлять застройщикам предписания об устранении нарушений закона № 214-ФЗ, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов уполномоченного органа и устанавливать сроки устранения таких нарушений.

В силу ч. 6 ст. 23 закона № 214-ФЗ застройщик, которому направлено предписание контролирующего органа в соответствии с п. 6 ч. 5 23 закона № 214-ФЗ, в течение трех месяцев со дня направления указанного предписания вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании указанного предписания незаконным. Обращение в арбитражный суд с заявлением о признании указанного предписания незаконным не приостанавливает его исполнение. Порядок обращения с таким заявлением, порядок его рассмотрения и порядок принятия решения по заявлению о признании предписания незаконным определяются законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

Таким образом, предписание управления как государственного органа, уполномоченного на контроль в области долевого строительства на территории Краснодарского края,  является ненормативным правовым актом, адресованным обществу, и обязательным для исполнения. Законность ненормативного правового акта может быть проверена арбитражным судом по установленным гл. 24 АПК РФ правилам на основании самостоятельного заявления общества о признании предписания как ненормативного правового акта недействительным.

Правила судопроизводства, объём исследования в делах об оспаривании решений административных органом о привлечении к административной ответственности, рассматриваемых в порядке гл. 26 АПК РФ и в делах об оспаривании ненормативного правового акта, рассматриваемых в порядке гл. 24 АПК РФ различен. В рамках дела, возбужденного по заявлению об оспаривании привлечения к административной ответственности, вопрос о признании недействительным ненормативного правового акта государственного органа по существу не рассматривается - он не входит в предмет исследования. Арбитражный суд не вправе в рамках дела, возбуждённого по заявлению об оспаривании привлечения к административной ответственности так же признать недействительным ненормативный правовой акт. Исходя из требований АПК РФ, это процессуально возможно только в случае, если в рамках одного дела помимо заявления об оспаривании привлечения к административной ответственности судом так же рассматривается заявление о признании недействительным ненормативного правового акта. При этом, в рамках такого дела вопрос о недействительности ненормативного правового акта подлежит рассмотрению в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ, по самостоятельному заявлению об этом лица, в отношении которого этот акт принят, а заявление об оспаривании привлечения к административной ответственности подлежит рассмотрению в порядке, установленном гл. 26 АПК РФ по самостоятельному заявлению. Соответственно, в решении по такому делу суд признаёт или не признаёт оспариваемый ненормативный правовой акт недействительным в порядке гл. 24 АПК РФ, и признаёт законным, либо отменяет решение о привлечении к административной ответственности в порядке гл. 26 АПК РФ.

В настоящем деле, на стадии его рассмотрения в суде первой инстанции, общество такого встречного требования о признании предписания управления недействительным в установленном нормами АПК РФ порядке не заявляло и, соответственно, суд первой инстанции к производству такого заявления не принимал.

В связи с этим, вопрос о законности предписания управления как ненормативного правового акта не является предметом судебного разбирательства по настоящему делу (в том числе, на стадии апелляционного производства по делу). В рамках настоящего дела судом рассматривалось только заявление общества об оспаривании решения административного органа о привлечении общества к административной ответственности по правилам, установленном гл. 26 АПК РФ для дел, возбуждённых на основании заявлений об оспаривании привлечения к административной ответственности.

До тех пор, ненормативный правовой акт не признан в судебном порядке недействительным, или не отменён принявшим его органом, он является действующим и обязателен для лиц, которым он адресован. 

Следовательно, пока судом не будет установлено иное, предписание управления как ненормативный правовой акт является законным и, по этой причине, обязательным для исполнения лицом, которому оно адресовано.

Иной подход к решению этого вопроса нарушал бы процедурные нормы АПК РФ и стимулировал бы неисполнение ненормативных правовых актов (в данном случае - предписаний государственных органов) лицами, которым они адресованы, поскольку в этом случае вопрос о том, обязаны они исполнять предписание в установленный в нём срок, или не обязаны, зависит только от личного мнения этих лиц по поводу того, является ли предписание государственного органа законным, или нет.

Исходя из этого, в рамках дела о привлечении коммерческой организации к административной ответственности за неисполнение законного предписания государственного органа, этот государственный орган не обязан доказывать законность (действительность) этого предписания.

Сходная позиция по этому вопросу высказана ФАС СКО в следующих постановлениях.

В постановлении от 15.01.10г.  по делу N А32-16372/2009-51/212-14АП, в котором указано: «Судами первой и апелляционной инстанции обоснованно установлено, что требования законного предписания от 27.03.2009 N 09-527-ИП-146-РР предпринимателем в срок не выполнены, что свидетельствует о наличии состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Суды правомерно отклонили доводы предпринимателя о недоказанности управлением осуществления предпринимателем работ, требующих разрешения, а также разработки и утверждения проектной документации, поскольку предприниматель привлечен к ответственности не за осуществление соответствующих работ, а за неисполнение требований законного предписания.».

В постановлении от 31.07.09г. по делу № А32-6483/2009, в котором ФАС указано: «Факт неисполнения данного предписания установлен судом и не оспаривается обществом. Материалами дела подтверждается факт не проведения обществом на момент проверки 20.02.2009 технического обследования выполненных несущих конструкций объекта капитального строительства. Довод общества о незаконности предписания суд правомерного отклонил, указав, что данное предписание не оспорено и не признано недействительным в установленном порядке.». Это постановление признано ВАС РФ в определении от 18.11.09г. № ВАС-14564/09 не противоречащим закону и судебной арбитражной практике.

В постановлении от 06.02.09г. по делу N А32-13495/2008-30/35-7АП, в котором указано: «Суд при рассмотрении дела установил, что кооператив не представил доказательства того, что он выполнил предписание управления от 17.04.2008 N 16-Ю-10-КМ: получил положительное заключение государственной экспертизы по проекту строительства спорного объекта и утвердил после этого проектную документацию. Довод кооператива о незаконности предписания суд правомерного отклонил, указав, что данное предписание не оспорено и не признано недействительным в установленном порядке. При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о доказанности административным органом наличия в действия кооператива состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса.». Это постановление ФАС СКО признано не противоречащим закону и судебной арбитражной практике определением ВАС РФ от 20.04.09г. № ВАС-3834/09.

В постановлении от 08.10.08г. 06.02.09г. N Ф08-6012/2008-2159, в котором указано: «Суд апелляционной инстанции обоснованно указал, что привлечение общества к административной ответственности за неисполнение предписания по части 2.2 статьи 19.5 Кодекса является правомерным, поскольку общество не оспорило предписание в установленном порядке и его неисполнение в установленный срок подтверждается материалами дела.». Это постановление ФАС СКО признано не противоречащим закону и судебной арбитражной практике определением ВАС РФ от 10.12.08г. N 15435/08

Предоставленное обществом суду апелляционной инстанции решение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.02.10г. по делу № А32-48860/2009 правового значения для настоящего дела не имеет, так как в нём проверялось соответствие закону предписание управления от 15.09.09г. № 83-2510/09-14. Предметом же настоящего дела является проверка законности постановления управления о привлечении общества к административной ответственности за неисполнение другого предписания управления - от 20.04.2009 № 83-1048/09-14.

Доказательств того, что арбитражным судом в рамках какого-либо другого дела в порядке гл. 24 АПК РФ признано недействительным так же и предписание управления от 20.04.2009 № 83-1048/09-14, общество судам первой и апелляционной инстанций не представило. То есть, общество предписания управления от 20.04.2009 № 83-1048/09-14 в установленном гл 24 АПК РФ порядке не обжаловало и суд, соответственно, это предписание недействительным (незаконным) не признавал. Управление так же своего предписания не отменяло. В связи с этим, общество было обязано выполнить требования предписания управления как государственного органа, обладающего в отношении общества контрольными полномочиями, в установленный в нём срок. Личное мнение общества как коммерческой организации по поводу законности предписания государственного органа не освобождает его от исполнения этого предписания.

Суд апелляционной инстанции так же признаёт неосновательным довод общества об отсутствии его вины в неисполнении предписания управления в полном объеме, основанный на том, что исполнить это предписание для общества объективно невозможно, так как оно не может вносить изменения в уже утверждённый общим собранием участников общества годовой бухгалтерский баланс общества, и что в указание и расшифровка в форме № 1 бухгалтерского баланса строк №№ 131, 271, 641 не является обязательным, так как эти строки отсутствуют в типовой форме № 1 бухгалтерского баланса, а управление не имеет права обязывать общество вносить в указанную форму какие-либо новые строки.

Так,  этот довод был рассмотрен и оценён так же судом первой инстанции, который правомерно сослался на то, что наличие в типовой форме № 1 бухгалтерского баланса набора строк, которые в нём должны содержаться, не исключает возможности внесения в эту форму № 1 дополнительных строк, если имеется иная существенная информация о деятельности заполняющего этот баланс юридического лица, которая не может быть раскрыта в основных строках типовой формы баланса, однако, в силу специфики деятельности этой организации, данная информация обязательно должна быть раскрыта в её бухгалтерской отчётности.

В частности, п.3 ч.5 ст. 23 закона № 214-ФЗ установлено, что управление как контролирующий орган вправе ежеквартально получать от застройщика отчетность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, в том числе об исполнении своих обязательств по договорам, по формам и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

В соответствии с пунктом 1.2. Инструкции о порядке расчета нормативов оценки финансовой устойчивости деятельности застройщика, утвержденной Приказом ФСФР от 30.11.2006 № 06-137/пз-н, информация, необходимая для расчета нормативов оценки финансовой устойчивости деятельности застройщика, формируется на основании данных его бухгалтерского учета и раскрывается в бухгалтерской отчетности.

Аналитический учет активов и обязательств должен обеспечить получение необходимой информации у застройщика по каждому участнику долевого строительства и договорам долевого строительства, связанным с привлечением денежных средств (включая жилищные сертификаты) участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, по активам застройщика, считающимся находящимися в залоге, по обязательствам застройщика перед участниками долевого строительства и обязательствам участников долевого строительства перед застройщиком по внесению платежей в предусмотренный договором период, об оплате жилых помещений после завершения и признании выручки от продажи.

Согласно пункта 2.1. указанной Инструкции рассчитывается норматив обеспеченности обязательств.

В соответствии с п. 2.2. этой же Инструкции при расчете нормативов оценки финансовой устойчивости используется в том числе информация об общей сумме обязательств застройщика и сумме обязательств участников долевого строительства по договорам участия в долевом строительстве. При этом обязательства застройщика перед участником долевого строительства определяются исходя из цены договора участия в долевом строительстве.

В целях обеспечения надлежащего расчета нормативов оценки финансовой устойчивости застройщиков многоквартирных домов на началах долевого участия в строительстве и выполнения требований закона № 214-ФЗ, управление как уполномоченный в этой сфере контрольный орган на территории Краснодарского края, разместило на сайте www.unds.ru в сети