Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2010 по делу n А53-27838/2009. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

противопожарными дверями на втором этаже, открывающимися по ходу эвакуации согласно требований СНиП 2.09.04-87 и СНиП 21-01-97 (л.д. 21-23).

В срок до 17.10.09г. общество не предоставило Службе доказательств исполнения им требований предписания от 17.09.09г. № 20/1, а также не заявило ходатайств о продлении срока его исполнения.

06.11.09г. Службой обществу было направлено уведомление № 385, которым обществу предлагалось направить в подразделение Службы своего законного представителя 12.11.09г для дачи объяснений по поводу неисполнения предписания от 17.09.09г. № 20/1 в установленный в нём срок, подписания и составления акта проверки и участия в составлении по данному факту в отношении общества протокола об административном правонарушении (л.д. 24).

12.11.09г. Службой после проверки выполнения обществом предписания был составлен акт проверки от 12.11.09г. № 22 (л.д. 12-16, 127), в котором было зафиксировано, что обществом не исполнено предписание от 17.09.09г. № 20/1 как в установленный в нём срок, так и после этого (п.2 акта проверки).

12.11.09г. по результатам проверки исполнения обществом предписания, Службой в отношении общества был составлен протокол об административном правонарушении № 93083 по ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ (л.д. 8-11).

18.11.09г. протокол об административном правонарушении вместе с материалами проверки был передан Службой в арбитражный суд для рассмотрения вопроса о привлечении общества к административной ответственности по ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение в срок законного предписания органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора (л.д. 3).

Повторно рассмотрев заявление Службы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что оно правомерно удовлетворено судом первой инстанции.

Так, исходя из конструкции диспозиции ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ, объективную сторону данного административного правонарушения образует невыполнение субъектом правонарушения законного предписания уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленный в этом предписании срок.

В соответствии с ч.6 ст. 52 ГрК РФ устранение недостатков при строительстве подтверждается оформленными надлежащим образом актами об устранении выявленных недостатков.

Актом проверки от 12.11.09г. № 22 подтверждается наличие в действиях общества объективной стороны вменённого ему в вину административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ, а именно: по состоянию на 12.11.09г. нарушения, которые обществу было предписано Службой устранить в срок до 17.10.09г. в предписании от 17.09.09г. № 2/1, не устранены.

Общество доказательств исполнения этого предписания также не представило ни суду первой, ни суду апелляционной инстанций. Акты об устранении выявленных недостатков обществом не оформлялись и со Службой не согласовывались.

Общество признаёт неисполнение им предписания Службы от 17.09.09г. № 20/1.

При этом, общество не предоставило доказательств, подтверждающих объективную невозможность исполнения им законного предписания органа государственного строительного надзора. Как застройщик проверявшегося объекта капитального строительства общество имело право обеспечить устранение выявленных Службой в ходе проверки нарушений строительных норм и правил, допущенных при возведении этого объекта, однако общество данным правом не воспользовалось.

Довод общества о том, что оно имело право не выполнять предписания органа государственного строительного надзора, поскольку считало его незаконным, судом апелляционной инстанции отклоняется как неосновательный.

В частности, предписание Службы как органа государственного строительного надзора является ненормативным правовым актом, адресованным обществу, и обязательным для исполнения. Законность ненормативного правового акта может быть проверена арбитражным судом по установленным гл. 24 АПК РФ правилам на основании самостоятельного заявления общества о признании предписания как ненормативного правового акта недействительным.

Правила судопроизводства, объём исследования в делах о привлечении к административной ответственности, рассматриваемых в порядке гл. 25 АПК РФ и в делах об оспаривании ненормативного правового акта, рассматриваемых в порядке гл. 24 АПК РФ различен. В рамках дела, возбужденного по заявлению о привлечении к административной ответственности, вопрос о признании ненормативного правового акта государственного органа  недействительным не рассматривается - он не входит в предмет исследования. Арбитражный суд не вправе в рамках дела, возбуждённого по заявлению о привлечении к административной ответственности так же признать недействительным ненормативный правовой акт. Исходя из требований АПК РФ это процессуально возможно только в случае, если в рамках одного дела помимо заявления о привлечении к административной ответственности судом так же рассматривается заявление о признании недействительным ненормативного правового акта. При этом, в рамках такого дела вопрос о недействительности ненормативного правового акта подлежит рассмотрению в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ, по самостоятельному заявлению об этом лица, в отношении которого этот акт принят, а заявление о привлечении к административной ответственности подлежит рассмотрению в порядке, установленном гл. 25 АПК РФ по самостоятельному заявлению о привлечении к административной ответственности. Соответственно, в решении по такому делу суд признаёт или не признаёт оспариваемый ненормативный правовой акт недействительным в порядке гл. 24 АПК РФ, и привлекает, либо не привлекает лицо к административной ответственности в порядке гл. 25 АПК РФ.

В настоящем деле на стадии его рассмотрения в суде первой инстанции общество такого встречного требования о признании предписания Службы недействительным в установленном нормами АПК РФ порядке не заявляло и, соответственно, суд первой инстанции к производству такого заявления не принимал.

В связи с этим, вопрос о законности предписания Службы как ненормативного правового акта не является предметом судебного разбирательства по настоящему делу (в том числе, на стадии апелляционного производства по делу). В рамках настоящего дела судом рассматривалось заявление административного органа о привлечении к административной ответственности по правилам, установленном гл. 25 АПК РФ для дел, возбуждённых на основании заявлений о привлечении к административной ответственности.

До тех пор, ненормативный правовой акт не признан в судебном порядке недействительным, или не отменён принявшим его органом, он является действующим и обязателен для лиц, которым он адресован. 

Следовательно, пока судом не будет установлено иное, предписание органа государственного строительного надзора как ненормативный правовой акт является законным и, по этой причине, обязательным для исполнения лицом, которому оно адресовано.

Иной подход к решению этого вопроса нарушал бы процедурные нормы АПК РФ и стимулировал бы неисполнение ненормативных правовых актов (в данном случае - предписаний государственных органов) лицами, которым они адресованы, поскольку в этом случае вопрос о том, обязаны они исполнять предписание в установленный в нём срок, или не обязаны, зависит только от личного мнения этих лиц по поводу того, является ли предписание государственного органа законным, или нет.

Исходя из этого, в рамках дела о привлечении коммерческой организации к административной ответственности за неисполнение законного предписания государственного органа, этот государственный орган не обязан доказывать законность (действительность) этого предписания.

Сходная позиция по этому вопросу высказана ФАС СКО в следующих постановлениях.

В постановлении от 15.01.10г.  по делу N А32-16372/2009-51/212-14АП, в котором указано: «Судами первой и апелляционной инстанции обоснованно установлено, что требования законного предписания от 27.03.2009 N 09-527-ИП-146-РР предпринимателем в срок не выполнены, что свидетельствует о наличии состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Суды правомерно отклонили доводы предпринимателя о недоказанности управлением осуществления предпринимателем работ, требующих разрешения, а также разработки и утверждения проектной документации, поскольку предприниматель привлечен к ответственности не за осуществление соответствующих работ, а за неисполнение требований законного предписания.».

В постановлении от 31.07.09г. по делу № А32-6483/2009, в котором ФАС указано: «Факт неисполнения данного предписания установлен судом и не оспаривается обществом. Материалами дела подтверждается факт не проведения обществом на момент проверки 20.02.2009 технического обследования выполненных несущих конструкций объекта капитального строительства. Довод общества о незаконности предписания суд правомерного отклонил, указав, что данное предписание не оспорено и не признано недействительным в установленном порядке.». Это постановление признано ВАС РФ в определении от 18.11.09г. № ВАС-14564/09 не противоречащим закону и судебной арбитражной практике.

В постановлении от 06.02.09г. по делу N А32-13495/2008-30/35-7АП, в котором указано: «Суд при рассмотрении дела установил, что кооператив не представил доказательства того, что он выполнил предписание управления от 17.04.2008 N 16-Ю-10-КМ: получил положительное заключение государственной экспертизы по проекту строительства спорного объекта и утвердил после этого проектную документацию. Довод кооператива о незаконности предписания суд правомерного отклонил, указав, что данное предписание не оспорено и не признано недействительным в установленном порядке. При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильному выводу о доказанности административным органом наличия в действия кооператива состава административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса.». Это постановление ФАС СКО признано не противоречащим закону и судебной арбитражной практике определением ВАС РФ от 20.04.09г. № ВАС-3834/09.

В постановлении от 08.10.08г. 06.02.09г. N Ф08-6012/2008-2159, в котором указано: «Суд апелляционной инстанции обоснованно указал, что привлечение общества к административной ответственности за неисполнение предписания по части 2.2 статьи 19.5 Кодекса является правомерным, поскольку общество не оспорило предписание в установленном порядке и его неисполнение в установленный срок подтверждается материалами дела.». Это постановление ФАС СКО признано не противоречащим закону и судебной арбитражной практике определением ВАС РФ от 10.12.08г. N 15435/08

Общество предписания Службы от 17.09.09г. № 20/1 в установленном гл 24 АПК РФ порядке не обжаловало и суд, соответственно, это предписание недействительным (незаконным) не признавал. Служба так же своего предписания не отменяла. В связи с этим, общество было обязано выполнить требования предписания органа государственного строительного надзора в установленный в нём срок. Личное мнение общества как коммерческой организации по поводу законности предписания органа государственного строительного надзора не освобождает его от исполнения этого предписания. Общество с заявлением о признании предписания Службы недействительным в арбитражный суд в установленном порядке не обращалось.

Общество так же не представило доказательств обращения к Службе за продлением срока исполнения предписания, не сообщало о невозможности его исполнения и не указывало на его исполнение.

Из этого следует, что общество не доказало, что оно приняло какие-либо меры к исполнению предписания органа государственного строительного надзора в уста, в связи с чем его бездействие в отношении предписания Службы является виновным. То есть, в бездействии общества в отношении предписания Службы имеется субъективная сторона правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Неисполнением предписания органа государственного строительного надзора, не признанного в установленном нормами гл. 24 АПК РФ порядке недействительным, общество так же посягает на общественные отношения в сфере порядка управления, игнорируя, как застройщик, обязательные для исполнения предписания органа государственного строительного надзора. В частности, не исполнив предписание Службы в установленный в нём срок и даже не приняв мер к его исполнению,  общество как коммерческая организация, посягает тем самым на основные устои и авторитет государственной власти, которая, вынося это предписание действует в интересах граждан России. В рассматриваемом случае этот публичный интерес состоит в сохранении жизней и здоровья проживающих на территории России людей, которые будут работать на возведённом по заказу коммерческой организации заводе.

В частности, как следует из характера выявленных Службой при проверке возводимого по заказу общества здания завода, при строительстве допускаются нарушения требований к обеспечению пожарной безопасности в этом здании. Так, из акта проверки от 17.09.09г. следует, что часть конструкций здания завода, в том числе котельная, лестничные клетки, возводятся с показателями  ниже необходимого предела огнестойкости; пути эвакуации людей при пожаре так же не соответствуют всем необходимым требованиям, так  не выполнены выходы на кровлю из лестничных клеток на каждые полные и не полные 1000 кв., двери лестничной клетки первого этажа здания ЛОС в открытом положении перекрывают путь эвакуации и т.д.

Если эти нарушения не устранить, после ввода завода в эксплуатацию эти нарушения могут привести к тому, что при возможном пожаре на заводе погибнут либо получат увечья рабочие этого завода из-за указанных нарушений, выявленных органом государственного строительного надзора.

Таким образом, своим бездействием в отношении предписания Службы общество так же посягает на объект, образующий один из элементов состава административного правонарушения, предусмотренного диспозицией ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ – порядок управления в государстве.

Общество так же является надлежащим субъектом вменённого ему в вину административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ч.6 ст. 19.5 КоАП РФ.

В частности, согласно ч.1 и ч.2 ст. 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится