Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2010 по делу n А53-4631/2010. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 47б лит А, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: [phone], факс: [phone]

E-mail: [email protected], Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

город Ростов-на-Дону                                                         дело № А53-4631/2010

21 июля 2010 г.                                                                                   15АП-5869/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 19 июля 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 июля 2010 г..

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Золотухиной С.И.,

судей Смотровой Н.Н., Ткаченко Т.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ковалевой С.В.

при участии:

от заявителя: представитель Рябов Д.А. по доверенности от 28.01.2010 г.,

от заинтересованного лица: ведущий специалист-эксперт Ныркова С.А. по доверенности от 31.12.2009 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 30.04.2010 г.  по делу № А53-4631/2010

по заявлению Федерального государственного учреждения "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Центральном регионе России Федерального дорожного агентства"

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области

о  признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении,

принятое в составе судьи Липатовой В.И.,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное учреждение "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Центральном регионе России Федерального дорожного агентства" обратилось  в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области о признании незаконными и отмене постановлений Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области от 17.02.2010г. №11, 12, 14 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ.

Определением суда от 23.03.2010 г. требование о признании незаконным и отмене постановления от 17.02.2010 г. № 14 выделено в отдельное производство с присвоением номера А53-4631/2010.

Решением суда от 30.04.2010 г. по делу №А53-4631/2010 заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что в деянии учреждения имеется состав вменяемого ему правонарушения, однако  административным органом нарушен порядок привлечения заявителя к административной ответственности, поскольку законный представитель учреждения не был надлежащим образом уведомлен о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Росреестра по Ростовской области обжаловало его в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что спорный участок состоит на кадастровом учете с 11.08.2009 г. (то есть до момента составления перечня участков, подлежащих изъятию для государственных нужд при реализации проекта реконструкции дороги), в деянии учреждения имеется состав вменяемого ему правонарушения, при составлении протокола присутствовал законный представитель общества на основании  доверенности, при выявлении правонарушения протокол должен был быть составлен немедленно, судом не исследован порядок привлечения к ответственности полностью, а дана оценка лишь протоколу об административном правонарушении.

В отзыве на апелляционную жалобу представитель учреждения просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность, правильность выводов суда о нарушении административным органом процессуальных требований КоАП РФ. 

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы жалобы и отзыва на нее.  

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как видно  из материалов дела, на основании распоряжения главного государственного инспектора Миллеровского отдела Управления Росреестра по Ростовской области от 20.01.2010г. №1 сотрудниками отдела проведена проверка соблюдения земельного законодательства на земельном участке площадью 1126 кв.м., с кадастровым номером: 61:22:0600021:461, расположенном по адресу: Миллеровский район, х. Греково-Станичный, а именно: наличия правоустанавливающих документов на землю.

08.02.2010 г. государственным инспектором по использованию и охране земель Миллеровского отдела Управления Росреестра по Ростовской области в присутствии понятых и представителя ФГУ "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Центральном регионе России Федерального дорожного агентства" произведен осмотр территории, в ходе которого установлено, что собственником земельного   участка,   площадью   1126   кв.   м,   с   кадастровым  номером:  61:22:0600021:461, расположенного по адресу: Миллеровский район, х. Греково-Станичный, является Полюхович М.И.

Подрядная организация, осуществляющая работы на основании Государственного контракта на выполнение дорожных работ по строительству от 15.09.2008г. №14/2008, заключенного с Федеральным государственным учреждением "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Центральном регионе России Федерального дорожного агентства" в г. Ростове-на-Дону,     использует     земельный     участок     с      кадастровым     номером 61:22:0600021:461 без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов путем строительства на нем автодороги: на момент проверки на земельном участке положено новое дорожное полотно с асфальтовым покрытием площадью 1126 кв. м.

По результатам проверки, зафиксированным протоколом осмотра и актом проверки от 08.02.2010 г.,  государственным инспектором по использованию и охране земель Миллеровского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области 08.02.2010 г. в отношении Федерального      государственного      учреждения "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Центральном регионе России Федерального дорожного агентства" составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.1 КоАП РФ.

Постановлением от 07.02.2010г. ФГУ  "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Центральном регионе России Федерального     дорожного     агентства"     привлечено к административной ответственности по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 10000 рублей.

Указанное постановление обжаловано учреждением в судебном порядке.

Удовлетворяя требования ФГУ "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Центральном регионе России Федерального дорожного агентства" о признании незаконным постановления Управления Росреестра по Ростовской области, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о нарушении административным органом порядка привлечения общества к административной ответственности.

Статьей 28.2 КоАП РФ предусмотрено составление протокола об административном правонарушении с участием законного представителя привлекаемого к административной ответственности юридического лица.

Согласно части 3 статьи 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, о чем в протоколе делается запись.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола (часть 4 статьи 28.2 КоАП РФ).

При этом в силу части 5 статьи 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Из пункта 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004г. № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", (далее - постановление Пленума ВАС РФ № 10) следует, что в целях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

В соответствии с пунктом 10 Постановления Пленума ВАС РФ № 10 при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола.

Из материалов дела усматривается, что при составлении управлением Росреестра по Ростовской области протокола об административном правонарушении руководитель ФГУ "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Центральном регионе России Федерального дорожного агентства" – Смирнов А.А. не присутствовал. Протокол об административном правонарушении от 08.02.2010 г. составлен в присутствии заместителя директора филиала учреждения – Рябова Д.А.

При этом доказательств надлежащего извещения законного представителя учреждения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении заинтересованным лицом ни в суд первой инстанции, ни в апелляционный суд не представлено. Факт извещения о составлении протокола на указанную дату учреждение отрицает.

При таких обстоятельствах привлекаемое к административной ответственности юридическое лицо нельзя считать надлежаще извещенным о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Тем самым заявитель лишен предоставленных КоАП РФ гарантий защиты, поскольку не мог возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, в том числе, воспользоваться помощью защитника.

Указанное нарушение требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, допущенное Управлением Росреестра при производстве по делу об административном правонарушении, обоснованно квалифицировано судом первой инстанции как существенное и являющееся основанием для признания незаконным постановления о назначении административного наказания от 17.02.2010 г.

Вместе с тем вывод суда первой инстанции о наличии в деянии учреждения состава правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ, по мнению апелляционной инстанции, является недостаточно обоснованным.

Статья 7.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Анализ статьи 7.1 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что под объективную сторону предусмотренного ею деяния подпадает использование земельного участка без разрешения его собственника (титульного владельца) – то есть самовольное занятие земельного участка, равно как и пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренной законом обязанности по оформлению правоустанавливающих документов на землю – то есть использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Частью 2 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ установлено, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.

Разрешение на строительство (реконструкцию) - это документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом (часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела усматривается, что распоряжением Правительства РФ от 31.12.2008 г. № 2058-р утвержден перечень строек, финансируемых за счет бюджетных ассигнований. В указанный перечень вошел также спорный участок автомобильной дороги «Дон». 

На основании распоряжения Федерального дорожного агентства № 62-р от 23.03.2005 г. функции заказчика по строительству и реконструкции участков федеральной автомобильной дороги «Дон» закреплены за ФГУ "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Центральном регионе России Федерального дорожного агентства".

17.11.2008 г. ФГУ "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Центральном регионе России Федерального дорожного агентства" получено разрешение на реконструкцию автомобильной дороги М 4 «Дон» на участке км 865 – км 877, Ростовская область. Согласно названному разрешению длина участка дороги составляет 12 км, ширина земляного полотна – 35 м., ширина проезжей части 7,5х2 м., ширина разделительной полосы – 12,5 м, общая длина – 136, 95 м.

Нанесение асфальтового покрытия на установленной в разрешении на реконструкцию территории свидетельствует о запланированной реконструкции, а не о самовольном занятии земельного участка.

Доказательств того, что при реконструкции автомобильной дороги превышены параметры, установленные разрешением