Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2008 по делу n А53-7868/2007. Принять новый судебный акт (п.2 ст.269, ч.5 ст.270 АПК)

об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов.

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы № 93 от 28.04.1998 г. утверждено Положение «О регулировании земельных отношений в городе Ростове-на-Дону» (далее - Положение) (т. 2 л.д. 69-88). В соответствии с п. 2.1. указанного Положения земельные участки для размещения объектов различного назначения предоставляются по результатам торгов, а в исключительных случаях по решению Градостроительно-инженерного совета на договорной основе. На договорной основе земельные участки могут предоставляться, в частности, для размещения объектов производственного и общественного назначения, необходимых для нужд города (п. 2.3. Положения).

В соответствии с п. 4.1.1. Положения предоставление земельного участка на договорной основе осуществляется в один или два этапа: первый этап – предварительное согласование места размещения объекта на право производства проектно-изыскательских работ; второй этап – предоставление земельного участка для строительства объекта. По поручению администрации города комитет по архитектуре и градостроительству готовит материалы для рассмотрения Градостроительно-инженерным советом и принятия решения о предоставлении земельного участка на договорной основе (п. 4.2.2.). После выбора земельного участка комитет по архитектуре и градостроительству с учетом обоснований инвестиций готовит предварительное заключение о возможном размещении объекта с приложением графических и текстовых материалов градостроительной документации (п. 4.2.5.). На основании положительных заключений городских служб и технических условий инженерных служб города комитет по архитектуре и градостроительству оформляет акт выбора земельного участка, градостроительный паспорт земельного участка и готовит проект постановления мэра города о предварительном согласовании места размещения объекта и проведении проектно-изыскательских работ. Этим постановлением выбранный земельный участок резервируется за заказчиком на время нормативного срока проектирования, за что он вносит плату в размере 50 процентов суммы земельного налога за все время резервирования (п. 4.2.7.).

Как следует из материалов дела, 17.05.2001 Градостроительно-инженерным советом принято решение: рекомендовать администрации города разрешить ОАО «Ростовский порт» проведение проектно-изыскательских работ по размещению на рассматриваемой территории грузового порта (протокол № 1 совместного заседания секции развития селитебных территорий и развития промышленности города Градостроительно-инженерного совета от 17.05.2001 г., утвержденный первым заместителем Главы администрации города 01.06.2001 г. – т. 1 л.д. 12-14, т. 3 л.д. 18-20).

20.07.2001 г. городской межведомственной комиссией по рассмотрению вопросов о правах на земельные участки принято решение разрешить ОАО «Ростовский порт» в течение 2-х лет выполнение проектно-изыскательских работ по размещению грузового района порта с выделением стадии ТЭО на земельном участке общей площадью 37,04 га в промзоне «Заречная» в границах согласно выкопировке из плана города (выписка из протокола № 25 от 20.07.2001 – т. 1 л.д. 15-16, т. 3 л.д. 21).

На основании решения городской межведомственной комиссии (протокол от 20.07.2001 № 25) постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону № 2703 от 01.10.2001 г. ОАО «Ростовский порт» разрешено в течение 2-х лет выполненять проектно-изыскательские работы по размещению грузового района порта на земельном участке общей площадью 37,04 га в промзоне «Заречная» в границах согласно выкопировке из плана города. При этом в постановлении № 2703 от 01.10.2001 г. предусмотрены земельные участки, подлежащие изъятию у других землепользователей в целях проведения строительства, на ОАО «Ростовский порт» возложена обязанность внести плату за резервирование земельного участка в размере 50 % ставки земельного налога, а также выполнить требования заинтересованных органов.

Таким образом, постановление Мэра г. Ростова-на-Дону № 2703 от 01.10.2001 г. соответствует требованиям, предъявляемым законодательством к решению уполномоченного органа об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов. Поскольку обязанность по подготовке акта выбора земельного участка возложена на уполномоченный орган местного самоуправления и необходимо в целях принятия решения об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов – то отсутствие в материалах дела акта выбора земельного участка само по себе не может являться достаточным основанием для признания решения об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объектов недействительным, если из содержания решения можно установить требования, предъявляемые заинтересованными органами к деятельности лица, обратившегося за предоставлением земельного участка, границы предварительно согласованного земельного участка.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в отношении земельного участка общей площадью 37,04 га в промзоне «Заречная» было принято решение уполномоченного органа о предварительном согласовании места размещения объекта в интересах ОАО «Ростовский порт».

2. Как следует из протокола № 11-П заседания МУ «Комитет по архитектуре и градостроительству», утвержденного главным архитектором города 03.09.2003 г., технико-экономическое обоснование на размещение грузового района порта ОАО «Ростовский порт» согласовано и рекомендовано для дальнейшего проектирования при условии выполнения замечаний (т. 1 л.д. 22-26).

На основании решения МУ «Комитет по архитектуре и градостроительству» постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону № 1010 от 24.06.2004 г. ОАО «Ростовский порт» продлен на три года срок выполнения проектных работ по строительству грузового порта на земельном участке 35 га по ул. 1-й Луговой в промзоне «Заречная» (т. 1 л.д. 20-21).

По мнению Администрации, законодательство, действовавшее на момент принятия постановления № 1010 от 24.06.2004 г., не позволяло продлить срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Однако данный довод отвергается судом апелляционной инстанции как не основанный на нормах материального права.

В соответствии с п. 8 ст. 31 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта действует в течение трех лет. Однако абз. 3 п. 8 указанной статьи предусматривает: в случае, если по истечении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта решение о предоставлении земельного участка не было принято, лица, права которых были ограничены, вправе требовать возмещения понесенных убытков независимо от продления срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Таким образом, ст. 31 ЗК РФ в редакции, действующей на момент принятия постановления № 1010 от 24.06.2004 г., допускала продление срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Данное толкование совпадает с правовой позицией арбитражных судов кассационной инстанции (постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25.10.2007 по делу № Ф04-5411/2006(39620-А67-28), постановление федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 18.02.2005 по делу № А21-2895/04-С1).

Следовательно, срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, принятого в форме постановления № 2703 от 01.10.2001 г., в части земельного участка общей площадью 35 га по ул. 1-й Луговой в промзоне «Заречная» считается продленным до 24.06.2007 года.

3. Статьи 30, 31, 32 ЗК РФ не допускают принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта и решения о предоставлении земельного участка для целей строительства в отношении земельного участка, границы которого налагаются на участок, по которому процедура его предоставления начата ранее.

При сопоставлении выкопировки из плана города к постановлению № 2703 от 01.10.2001 г. (т. 2 л.д. 29-30) с кадастровыми планами земельных участков 61:44:06 25 10:0098 (т. 4 л.д. 7-11), 61:44:00 00 00:0447 (т. 4 л.д. 14-20), предоставленных ООО «ЮР-ЗС» в аренду для строительства на основании оспариваемых постановлений, судом апелляционной инстанции установлено наложение границ земельных участков, как оно обозначено на фотоплане с границами отвода земельных участков для грузового района порта ОАО «Ростовский порт», подготовленном ООО «Донгеоинформатика» (т. 5 л.д. 93-94).

При таких обстоятельствах оспариваемые постановления Мэра г. Ростова-на-Дону № 334 от 07.04.2006 г. и № 1501 от 27.12.2006 г. подлежат признанию недействительными в части наложения земельных участков.

4. Принятие постановления Мэра г. Ростова-на-Дону № 439 от 08.05.2008 г. об отмене постановления Мэра г. Ростова-на-Дону № 1010 от 24.06.2004 г. о продлении срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта не имеет правового значения для разрешения настоящего спора. Статья 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не позволяет органу местного самоуправления отменять муниципальные правовые акты, послужившие основанием для возникновения, изменения или прекращения прав или обязанностей субъектов частных правоотношений. Отмена муниципального правового акта может погасить его действие лишь на будущее, но не уничтожает уже возникшие правовые последствия. В связи с чем, отмена муниципального правового акта в таких случаях является ненадлежащим (недопустимым) способом защиты. Надлежащим способом защиты является признание муниципального правового акта недействительным в судебном порядке.

При таких обстоятельствах и на основании ст. 12 ГК РФ постановление Мэра г. Ростова-на-Дону № 439 от 08.05.2008 г. не подлежит применению как противоречащее закону.

Судом апелляционной инстанции также отвергается как необоснованный довод Администрации о пропуске заявителем трехмесячного срока на подачу заявления о признании ненормативного правового акта недействительным.

Как следует из отметки на входящей корреспонденции ОАО «Ростовский порт», письмо № 2/89 от 02.02.2007 года, которым ОАО «Ростовский порт» уведомлялось о принятии оспариваемых постановлений, поступило заявителю только 10.04.2007 года. Заявление о признании недействительным ненормативных правовых актов подано ОАО «Ростовский порт» 27.06.2007 года – т.е. до истечения трехмесячного срока.

Представленная Администрацией заверенная копия журнала исходящей корреспонденции, из которого следует, что письмо № 2/89 было направлено ОАО «Ростовский порт» 06.02.2007 года, не может рассматриваться как достаточное доказательство пропуска срока, поскольку не содержит сведений о фактическом получении указанного письма.

Кроме того, ОАО «Ростовский порт» обжалует постановления Мэра г. Ростова-на-Дону № 334 от 07.04.2006 г. и № 1501 от 27.12.2006 г. как основания возникновения имущественных прав ООО «ЮР-ЗС» (права аренды) на спорные земельные участки, а не как участник публичных властных отношений. Следовательно, в данном случае имеется спор о праве гражданском, применение трехмесячного пресекательного срока к которому необоснованно ограничивает право на судебную защиту заявителя, нарушает принцип равенства перед законом. В данном случае применению подлежит срок исковой давности.

В соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 60 ЗК РФ в случае признания недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок, нарушенное право подлежит восстановлению путем погашения правовых последствий, возникших на основании оспариваемых постановлений.

Договор аренды земельного участка № 30138 от 09.10.2007, заключенный между ДИЗО и ООО «ЮР-ЗС», прошедший государственную регистрацию 14.11.2007 года за номером 61-61-01/582/2007-120 (т. 5 л.д. 6-9), а также договор аренды земельного участка № 30139 от 09.10.2007, заключенный между ДИЗО и ООО «ЮР-ЗС», прошедший государственную регистрацию 14.11.2007 года за номером 61-61-01/582/2007-121 (т. 5 л.д. 10-13), являются недействительными (ничтожными), поскольку основаны на недействительном ненормативном правовом акте.

В связи с чем обоснованными являются требования заявителя о погашении (аннулировании) записи о государственной регистрации права аренды ООО «ЮР-ЗС» в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:00 00 00:0447, 61:44:06 25 10:0098; требования о погашении (аннулировании) кадастровых номеров земельных участков: 61:44:00 00 00:0447 и 61:44:06 25 10:0098; а также об исключении (аннулировании) адресов указанных земельных участков (акт № 12889 установления почтового адреса от 25.04.2007 – т. 4 л.д. 5-6; акт № 12888 установления почтового адреса от 25.04.2007 – т. 4 л.д. 12-13).

В то же время, не подлежит удовлетворению требование заявителя о признании постановления Мэра г. Ростова-на-Дону № 1010 от 24.06.2004 г. действующим в части прав и обязанностей ОАО «Ростовский порт» в течение 1 года 2 месяцев и 17 дней с момента вступления судебного акта в законную силу.

Статья 10 Конституции РФ закрепляет принцип разделения властей. Действующее законодательство не позволяет суду своим актом продлить действие акта органа государственной власти или местного самоуправления. Следовательно, заявитель испрашивает у суда способ защиты, не предусмотренный законом, ненадлежащий способ защиты, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования.

Ненадлежащим способом защиты является также требование заявителя признать постановление Мэра г. Ростова-на-Дону № 2703 от 01.10.2001 г., № 1010 от 24.06.2004 г. решением органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта для строительства грузового района порта на земельных участках, расположенных в промышленной зоне «Заречная» г. Ростова-на-Дону. При разрешении спора, с учетом конкретных обстоятельств дела, суд вправе дать квалификацию спорным правоотношениям, оценить действия сторон в рамках конкретного правоотношения. Однако законодатель не предусматривает такого способа защиты как квалификация судом отношений между сторонами спора. Следовательно, данное требование заявителя подлежит отклонению.

5. Обоснованными являются также требования заявителя о признании незаконными действий Администрации, Департамента, выразившихся в отказе от предоставления в аренду земельных участков для строительства автомобильной дороги, железной дороги, тыловых складов.

Как следует из материалов дела, ОАО «Ростовский порт» обратилось в Департамент с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка под строительство автомобильной дороги на 4 грузовом районе ОАО «Ростовский порт» (исх. № 1/2-824 от 09.11.2005) (т. 2 л.д. 15-17), а также с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка под строительство