Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2008 по делу n А32-23798/2007. Изменить решение

объекта:

1. Лицо, заинтересованное в предварительном согласовании места размещения объекта подаёт заявление установленной формы на имя главы муниципального образования г. Краснодар в Департамент архитектуры с приложением установленных Порядком документов.

Заявление может быть принято Департаментом архитектуры к рассмотрению, а может быть возвращено без рассмотрения, что не препятствует повторному обращению с таким же заявлением, после устранения выявленных недостатков и представления недостающих документов.

Возвращению заявление подлежит в случае, если к нему не приложены необходимые документы.

2. При принятии заявления к рассмотрению, Департамент архитектуры рассматривает его в течение 15 рабочих дней.

В результате этого рассмотрения, заявление также может быть возвращено заявителю Департаментом архитектуры, либо направлено на дальнейшее согласование.

Заявление подлежит возвращению заявителю при отрицательном результате его согласования Департаментом архитектуры. При этом, заявителю сообщается причина такого отказа в проведении дальнейшей установленной Порядком процедуры согласования.

3. В случае положительного результата рассмотрения, Департамент архитектуры готовит градостроительный регламент и направляет его вместе с заявлением и  приложенными к нему документами  для дальнейшего рассмотрения в Департамент экономического развития, инвестиций и внешних связей администрации муниципального образования г. Краснодар (далее - Департамент экономического развития) для рассмотрения вопроса о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта на экспертном межведомственном инвестиционном совете при главе муниципального образования г. Краснодар (далее - Совет).

4. После поступления этих документов из Департамента архитектуры, Департамент экономического развития в течение 7 рабочих дней проводит их экспертизу и готовит экспертное заключение.

5. После этого, Департамент экономического развития выносит заявление с приложенными к нему заявителем и подготовленными Департаментом архитектуры (градостроительным регламентом) и Департаментом экономического развития (экспертным заключением) документами на рассмотрение Совета.

По результатам рассмотрения заявления по вопросу предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, Совет может дать два заключения - отрицательное и положительное.

При отрицательном заключении Совет, заявление приложенными к нему материалами подлежит возврату заявителю.

6. При положительном заключении Совета,  Департамент экономического развития, в течение 3 рабочих дней один экземпляр протокола заседания Совета направляет в Департамент собственности, а другой – выдаёт заявителю.

7. При наличии положительного заключения Совета, заявитель представляет в Департамент собственности дополнительные документы, перечень которых приведён в Порядке.

8. После получения дополнительных документов, Департамент собственности проводит их проверку.

При соответствии представленных документов действующему законодательству Департамент собственности осуществляет согласование места размещения объекта в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, муниципальными организациями и владельцами инженерных сетей. Срок согласования с инспектирующими службами составляет 21 рабочий день.

По результатам этого согласования могут быть получены отрицательные или положительные заключения инспектирующих служб. Эти определяется дальнейшая процедура рассмотрения заявления.

9. В случае получения отрицательного заключения инспектирующих служб и невозможности устранения сделанных ими замечаний заявителем в течение двух месяцев, материалы землеустроительного дела передаются в Департамент экономического развития для вынесения на рассмотрение Совета вопроса об отказе в согласовании места размещения объекта.

При получении положительных заключений инспектирующих служб, результаты выбора земельного участка оформляются Департаментом собственности актом выбора земельного участка для строительства. Срок согласования проекта акта выбора земельного участка для строительства составляет 5 рабочих дней.

10. На основании акта выбора земельного участка в течение 3 рабочих дней Департамент собственности готовит проект распоряжения главы муниципального образования г. Краснодар об утверждении материалов предварительного согласования места размещения объекта.

11. Подготовленный проект распоряжения передается в функциональные органы Администрации и подлежит согласованию с должностными лицами, перечень которых приведён в Порядке и в сроки, установленные этим же Порядком.

12. После издания распоряжения главы Администрации о предварительном согласовании места размещения объекта Департамент собственности передает копию данного распоряжения заявителю.

Таким образом, установленная на основании п.2 ст. 31 ЗК РФ органом местного самоуправления муниципального образования г. Краснодар процедура выбора земельного участка  и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта состоит из нескольких стадий согласования поданного заявления о выборе земельного участка. Указанная процедура предполагает последовательное и обязательное прохождение указанным заявлением всех установленных Порядком стадий. Это вызвано тем, что на каждой из этих стадий заявление подвергается дополнительной проверке компетентными органами, уполномоченными на проведение проверки и согласования на конкретной стадии предусмотренной Порядком процедуры. После этих согласований состав прилагаемых к заявлению документов дополняется новыми документами. Эти документы готовятся по итогам проводимых Департаментами и Советом на каждой стадии проверок и согласований. Без этих согласований и документов заявление не может быть передано на следующую стадию согласования. После прохождения заявлением всех стадий согласования и положения положительных заключений, Главой Администрации издаётся распоряжение о предварительном согласовании места размещения объекта.

Соответственно, Порядком предусмотрены различные варианты прохождения заявления. Так, если к заявлению не приложены все обязательные документы, оно возвращается заявителю для доработки. После доработки заявления его прохождение начинается с начала. Если заявление с приложенными к нему дополнительными документами получает отрицательное заключение инспектирующих служб на стадии его проверки Департаментом собственности, этот Департамент приостанавливает согласование и направляет заявителю замечания. В случае, если эти замечания будут устранены в установленный срок, заявление проходит следующую стадию согласования Департамент собственности готовит и согласовывает проект акта выбора земельного участка для строительства. Если же замечания не будут устранены, заявление возвращается на предыдущую стадию – в Совет для рассмотрения вопроса об отказе в согласовании места размещения объекта.

Соответственно, завершающей стадии Порядка – издания Главой Администрации распоряжения о предварительном согласовании места размещения объекта – достигают только заявления, прошедшие все стадии положительного согласования этого заявления

Как следует из материалов дела, заявление предпринимателя не прошло вторую установленную порядком стадию согласования, а именно: стадию рассмотрения в Департаменте архитектуры после принятия заявления к рассмотрению по формальным основаниям. Так, в ходе рассмотрения заявления предпринимателя, Департаментом архитектуры было получено отрицательное заключение по этому заявлению от администрации внутригородского округа, на территории которого предприниматель просил осуществить выбор ему земельного участка и предварительно согласовать место размещения торгового центра. Как следует из этого заключения, изложенного в письме от 12.11.07г. № 02-35-2/4343 первого заместителя главы администрации Западного внутригородского округа города, размещение торгового центра предпринимателя в указанном им месте нецелесообразно, так как в выбранном предпринимателем районе размещения функционирует достаточное количество объектов торговли и предлагаемый предпринимателем вариант размещения магазина не предусмотрен схемой застройки Западного (Юбилейного) жилого района (т.1, л.д. 10).

В соответствии с приведенным выше Порядком, по получении этого отрицательного заключения  Департамент архитектуры был обязан возвратить предпринимателю его заявление как получившее отрицательный результат его согласования с указанием причины такого отказа в проведении дальнейшей установленной Порядком процедуры согласования.

Департамент архитектуры эти требования Порядка выполнил в полном объёме. Как следует из письма от 19.11.07г. № 23/6833с, которым предпринимателю было возвращено его заявление, Департамент архитектуры указал причину отказа и направил предпринимателю копию письма от 12.11.07г. № 02-35-2/4343 первого заместителя главы администрации Западного внутригородского округа города, в связи с которым было принято решение об отрицательном заключении по итогам согласования заявления предпринимателя (т.1, л.д. 17).

Предприниматель не представил суду доказательств того, что указанное письмо от 12.11.07г. № 02-35-2/4343, содержащее отрицательное заключение по поводу заявления предпринимателя, признано незаконным, отменено, признано недействующим.

Таким образом, оснований для дальнейшего продвижения заявления предпринимателя по следующим установленным Порядком стадиям согласования у Департамента архитектуры не имелось, а именно: для подготовки градостроительного регламента и направления его вместе с заявлением и  приложенными к нему документами  для дальнейшего рассмотрения в Департамент экономического развития.

В связи с этим, довод предпринимателя о том, что возвращение Департаментом архитектуры заявления предпринимателя письмом от 19.11.07г. № 23/6833с  является доказательством бездействия Администрации в отношении заявления предпринимателя и свидетельством уклонения Администрации от предварительного согласования предпринимателю места размещения предполагаемого к строительству магазина, отклоняется судом апелляционной инстанции как не соответствующий закону и обстоятельствам дела.

Департамент архитектуры со своей стороны выполнил свою часть обязанностей по проведению установленной Порядком процедуры рассмотрения заявлений о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта, а именно: рассмотрел в пределах своих полномочий заявление предпринимателя и направил в его адрес мотивированный отказ в проведении дальнейшей процедуры. Таким образом, бездействия Департаментом в отношении заявления предпринимателя допущено не было.

В этой части предприниматель имел возможность обжаловать в установленном порядке данный отказ Департамента архитектуры, но этой возможностью не воспользовался.

Соответственно, у Администрации также не имелось оснований для принятия каких-либо действий или допущения бездействия в отношении заявления предпринимателя. Это обусловлено тем, что заявление предпринимателя не прошло всех установленных Порядком обязательных стадий согласования, после которых оно поступило бы к главе Администрации  вместе с проектом согласованного распоряжения о предварительном согласовании места размещения объекта. Так, до того, как попасть на рассмотрение к главе Администрации, заявление предпринимателя должно было пройти стадии согласования в Департаменте архитектуры, Департаменте экономического развития, Совете, Департаменте собственности. Заявление предпринимателя этих стадий согласования не прошло.

Само заявление предпринимателя от 24.09.07г. также было адресовано не Администрации, а Департаменту архитектуры. Департамент архитектуры является органом Администрации города, сочетающим отраслевое управление с функциональным руководством межотраслевого характера. Однако органом, уполномоченный распоряжаться земельными участками, является Администрация. В связи с этим, Департамент архитектуры не вправе действовать от имени Администрации и адресуемые  Департаменту архитектуры заявления не могут расцениваться в качестве заявлений, поданных непосредственно в Администрацию.

На этом основании у суда не имеется оснований для вывода об уклонении Администрации в лице её главы от рассмотрения адресованного Департаменту архитектуры заявления предпринимателя и о бездействии Администрации в отношении этого заявления. Бездействовать можно только при условии наличия обязанности (либо права) по совершению определённых действий. У Администрации же обязанность (либо право) свершения действий по предварительному согласованию предпринимателю испрашиваемого им земельного участка, как следует из вышеизложенного, отсутствовала.

Довод предпринимателя о нарушении Администрацией установленной ст. 31 ЗК РФ процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, отклоняется судом апелляционной инстанции как не соответствующий нормам земельного законодательства.

Согласно п. 2 ст. 31 ЗК РФ, орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

В связи с изложенным, подача заявления о предоставлении находящегося в муниципальной собственности земельного участка для строительства коммерческого объекта недвижимости не означает возникновения у органа местного самоуправления в ответ на это заявление безусловной обязанности по согласованию испрашиваемого земельного участка под такое строительство.

Согласно п. 1 ст. 34 ЗК РФ, органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.

В связи с этим органы местного самоуправления вправе предусматривать специальные процедуры рассмотрения указанных заявок на установленной ст. 31 ЗК РФ стадии выбора земельного участка и принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Это обусловлено также и тем, что при решении вопроса о предоставлении земельных участков под строительство орган местного самоуправления обязан обеспечить интересы не только предпринимателя, но и проживающих на территории соответствующего муниципального образования граждан, обеспечить рациональность и целесообразность застройки соответствующего населённого