Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2008 по делу n А53-2469/2008. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

в декабре 2006 года (т.1, л.д. 36-38, 41-44).

После выполнения работ по межеванию и подготовки землеустроительных дел, предприниматель обратился в филиал УФАКОН за проведением кадастрового участка отмежёванных земельных участков с предоставлением подготовленной ООО «Земля» землеустроительной документацией, в результате чего:

- 18.05.07г. отделом УФАКОН был выдан кадастровый план № 51-3/07-0601 на земельный участок № 61:51:02 04 01:0707 (предыдущий номер 61:18:60 00 00 08:0393) общей площадью 178017 кв.м. (т.1, л.д. 39-40);

- 10.09.07г. отделом УФАКОН был выдан кадастровый план № 51-3/07-1076 на земельный участок № 61:51:01 07 01:0047 (образованный из земельных долей) общей площадью 3.465.093 кв.м. (т.1, л.д. 45-46).

В отношении обоих земельных участков в кадастровых планах было указано, что они имеют категорию «земли населённых пунктов».

Предприниматель обжаловал в арбитражный суд действия начальника филиала УФАКОН по указанию в названных выше кадастровых планах названной категории земель. При этом предприниматель сослался на то, что в указанных кадастровых планах УФАКОН должна быть указана  категория земель – «земли сельскохозяйственного назначения». Это требование обосновано тем, что  в кадастровых планах основных земельных участков с кадастровыми номерами 61:51: 02 07 01:0045 (кадастровый план 51-3/06-0255 от 21.03.06г.) (т.1, л.д. 51) и 61:51:02 04 01:0681 (кадастровый план № 51-3/06-0255), из которых были выделены спорные земельные участки, эти земли имели категорию «земли сельскохозяйственного назначения», а потому и все выделяемые из их этих массивов земельные участки должны иметь ту же категорию до тех пор, пока они не переедены в другие категории по процедуре, установленной Федерального закона от 21.12.2004 года №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – закон № 172-ФЗ) (т.1, л.д. 50).

Повторно рассмотрев заявление предпринимателя, суд апелляционной инстанции признал законным и обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что заявленные предпринимателем требования не подлежат удовлетворению.

В частности, в соответствии со ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 02.01.00г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (далее – закон №28-ФЗ), государственный кадастровый учет земельных участков представляет собой описание и индивидуализацию в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. Государственный кадастровый учет земельных участков сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера.

Согласно п.п. 1,2 ст. 14 закона № 28-ФЗ, Единый государственный реестр земель представляет собой документ, который предназначен для проведения государственного кадастрового учета земельных участков. В Едином государственном реестре земель содержатся, в том числе, сведения о категории земель и разрешенном использовании земельных участков.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона Российской Федерации от 18.08.01г. №78-ФЗ «О землеустройстве» государственный кадастровый учёт земельного участка, в отличие от действий по внесению записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, не является правопорождающим, правоизменяющим или правопрекращающим действием. Он носит только фиксирующую, информационную направленность. Содержащиеся в нём сведения вторичны и основаны на данных, содержащихся в правоустанавливающих документах.

Одним из документов кадастрового учёта, в котором фиксируются сведения из Единого государственного реестра земель, является кадастровая карта (план) соответствующего земельного участка. Так, в ст. 16 закона № 28-ФЗ указано, что кадастровая карта (план) представляет собой карту (план), на которой в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения, уже содержащиеся в государственном земельном кадастре.

Как следует из материалов дела, признаётся предпринимателем, УФАКОН и другими участвующими в деле лицами, до 2002-2003 годов земли, из которых в 2006 году ООО «Земля» по заявке ООО «НПО «Агрохимсервис»» были выделены в результате проведения землеустроительных работ спорные земельные участки, относились к землям Красносулинского района и имели категорию «земли сельскохозяйственного назначения».

Затем, как признаётся предпринимателем и всеми участвующими в деле лицами, эти земли были включены законом субъекта Российской Федерации - Ростовской области от 24.12.04г. № 230-ЗС в состав земель  городского поселения «город Зверево», наделённого тем же законом статусом городского округа (т.1, л.д. 47). Этим же законом была установлена граница этого муниципального образования, включившего также и бывшие земли Красносулинского района (схема границ городского округа по закону № 230-ЗС приведена на л.д. 34, т.2, приложенное к закону № 230-ЗС описание прохождения границ городского округа содержится на л.д. 35-42, т.2). Предприниматель признал как в суде первой, так и в суде апелляционной инстанций, что принадлежащие ему земельные участки вошли в состав земель муниципального образования «городской округ «город Зверево»».

В соответствии с п.1 ст. 2 Федерального закона от № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закона № 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия закона Ро № 230-ЗС:

- муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;

- городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с законом № 131-ФЗ и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

- городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом № 131-ФЗ вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

То есть, городской округ – это особая разновидность городского поселения, самостоятельная по отношению к другому муниципальному образованию – муниципальному району и имеющая особый способ организации местного самоуправления. При этом, как городское поселение, так и городской округ являются муниципальными образованиями.

Соответственно, границы непосредственно городского поселения и соответствующего городского округа всегда совпадают, поскольку муниципальное образование, называемое: «городской округ», это фактически муниципальное образование «городское поселение», в котором используется особая форма осуществления местного самоуправления и которое не входит в состав другого муниципального образования – муниципального района. На одной территории невозможно существование одновременно двух муниципальных образований «городское поселение» и «городской округ», поскольку городской округ – это то же самое городское поселение, только переименованное в городской округ в связи с введением в нём специального порядка осуществления местного самоуправления и введения автономии по отношении к другому муниципальному образованию «муниципальный район». После такого переименования отдельное муниципальное образование «городское поселение» продолжает функционировать под новым наименованием «городской округ» и с новым статусом, который оно в связи с этим наделяется.

Таким образом, наделение муниципального образования городское поселение «город Зверево» статусом городского округа законом РО № 230-ЗС означало не создание какого-то нового территориального объекта – «муниципальное образование городской округ «город Зверево»», территория которого не совпадает с территорией ранее существовавшего «

городского поселения «горд Зверево», как на том настаивает предприниматель, а только изменило форму осуществления местного самоуправления в ранее существовавшем муниципальном образовании – «городское поселение «город Зверево»» и сделало это образование автономным по отношению к муниципальному образованию «Красносулинский район».

Названным законом РО № 230-ЗС муниципальное образование «городское поселение «город Зверево»» было трансформировано в муниципальное образование «городской округ «город Зверево»».Соответственно, после вступления закона РО № 230-ЗС в силу (с 01.01.05г.) муниципальное образование «городское поселение «город Зверево»» перестало существовать. Вместо него появилось муниципальное образование «городской округ «город Зверево»» (разновидность городского поселения).

В силу приведённых обстоятельств, предложенный предпринимателем вариант, в соответствии с которым границы городского поселения и границы образованного на его основе городского округа могут не совпадать, не может существовать в природе – их границы совпадают всегда, поскольку после присвоения городскому поселению статуса городского округа это же городское поселение продолжает существовать только в форме городского округа.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции отклоняет как основанный на неверном понимании действующего законодательства довод предпринимателя о том, что границы городского поселения «город Зверево» не совпадают с границами городского округа «город Зверево».

В соответствии с п.2 ст. 10 закона № 131-ФЗ, границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Требования к этой процедуре установления границ приведены в ст.ст. 11-13 закона № 131-ФЗ. Корреспондирующее положение содержится и в п.3 ст. 84 ЗК РФ, согласно которой утверждение и изменение черты городских, сельских поселений осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно п.1 ст. 85 закона № 131-ФЗ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации были обязаны в срок до 01.01.05г. установить в соответствии с требованиями закона № 131-ФЗ границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

Как следует из материалов настоящего дела, в отношении муниципального образования городское поселение «город Зверево» это было сделано законом РО № 230-ЗС – статьёй 1 этого закона были установлены границы данного муниципального образования – городского поселения, которое в статье 2 этого же закона было наделено статусом городского округа.

Согласно материалам дела, законом РО № 230-ЗС была увеличена площадь городского поселения «город Зверево», наделённого статусом городского округа. Увеличение этой площади произошло за счёт включения в состав земель этого городского поселения – городского округа земель, ранее относившихся к Красносулинскому району. Как следует из имеющихся в материалах дела картографических материалов и признаётся самим предпринимателем, в результате такого расширения, в состав земель муниципального образования городской округ «город Зверево» данным законом РО 230-ЗС были включены и спорные земельные участки (т.2, л.д. 34).

То есть, исходя из приведённых выше положений закона № 131-ФЗ и ЗК РФ, с включением в состав земель городского округа «город Зверево» спорные земельные участки стали землями городского поселения «город Зверево», наделённого статусом городского округа.

В соответствии со ст. 83 ЗК РФ землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Согласно ст. 84 ЗК РФ, черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий (статья 84 ЗК РФ). Соответственно, действующим земельным законодательством не допускается наличие в границах городских и сельских поселений земель каких-либо иных категорий, кроме как земель с категорией «земли населённых пунктов». Статьёй 85 ЗК РФ установлено только зонирование таких земель населённых пунктов в зависимости от их допустимого целевого использования.

Таким образом,  земельные   участки,   расположенные   в  установленных надлежащим образом границах   населенных   пунктов,  автоматически подлежат отнесению к землям населенных пунктов и перевод земельных участков в категорию земель населённых пунктов производится путём изменения границ соответствующих поселений законом субъекта Российской Федерации.

Это также следует и из Федерального закона от 21.12.2004 года №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», на который ссылается предприниматель в обоснование своего довода о нарушении порядка перевода спорных земельных участков  из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли населённых пунктов. Так, согласно п.1 ст. 8 этого закона, установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

То есть, установленная законом № 172-ФЗ общая процедура перевода земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию не применяется в тех случаях, когда такой перевод производится в связи с изменением черты (границы) сельского или городского поселения. Кроме того, этот закон вступил в силу после вступления в силу закона РО № 230-ЗС, которым была изменена черта получившего статус городского округа городского поселения «город Зверево», в результате чего земли, из которых впоследствии были выделены спорные земельные участки, вошли в состав земель данного поселения.

При этом, неосновательными являются ссылки предпринимателя на то, что, поскольку спорные земельные участки не включены в генеральном плане городского поселения «город Зверево» 1991 года составления в границы этого городского поселения, то это должно означать, что эти участки не входят в состав земель этого городского поселения.

В соответствии с п.п. 1 п.6 ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) в генеральных планах поселений, действительно, отображаются границы соответствующих поселений.

Однако, в силу п.п.2 п.1 ст. 18 ГрК РФ генеральный план поселения является документом территориального планирования соответствующего поселения – не более того.

Согласно ст. 9 ГрК РФ, территориальное планирование направлено на