Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.05.2013 по делу n А53-34086/2012. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

регулированию в сфере земельных отношений.

В силу названных выше норм результатом осуществления градостроительного зонирования является установление не целевого назначения земель, а разрешенного использования земельного участка, которое является дополнительным (наряду с целевым назначением) способом установления правового режима земель.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации  собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

В соответствии со статьей 43 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица осуществляют принадлежащие им права на земельные участки по своему усмотрению, если иное не установлено названным Кодексом, федеральными законами. Отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав на земельные участки не влечет за собой прекращения их обязанностей, установленных статьей 42 названного Кодекса.

В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пункт 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам.

В силу пункта 7 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Из системного анализа норм Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что указанные виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости устанавливаются градостроительными регламентами, входящими составной частью в правила землепользования и застройки - муниципальный правовой акт.

Решением Волгодонской городской Думы от 19.12.2008г. № 190 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городского округа «Город Волгодонск», согласно которым определенны территориальные зоны жилой застройки, общественно-деловые зоны, производственно-коммунальные зоны и др. территориальные зоны; установлены основные виды разрешенного использования и вспомогательные виды разрешенного использования (установленные к основным), а также условно разрешенные виды использования.

Земельный участок, на котором расположены объекты недвижимости, принадлежащие ОАО «ЭКОС-БИС», находится в зоне П1 - производственно-коммунальная зона первого типа. Данные обстоятельства подтверждаются выпиской из Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ «город Волгодонск» № 158 от 06.12.2012г., выданной Комитетом архитектуры и градостроительства г. Волгодонска.

Зона П1 имеет основной вид разрешенного использования - объекты капитального строительства и виды использования земельных участков, отнесённые действующими санитарными нормами к объектам с санитарно-защитной зоной не более 50 м. Вспомогательным видом разрешенного использования данной зоны является административно-бытовые здания, конструкторские бюро, вспомогательные здания и сооружения, в которых осуществляются операции, технологически связанные с основным видом разрешённого использования, гостевые автостоянки, площадки для сбора мусора, в том числе и производственных отходов.

Как следует из материалов дела, на земельном участке находятся принадлежащие на праве собственности ОАО «ЭКОС-БИС» склады, гаражи, бытовые вагончики и другие временные сооружения, административные здания, столярный цех. Данные объекты являются основными средствами общества.

В своих пояснениях директор общества указывал, что названные объекты, ОАО «ЭКОС-БИС» использует в своей деятельности при производстве деревянных строительных конструкций и столярных изделий. Неиспользуемые в своей деятельности основные средства общество сдает юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в аренду на основании договоров аренды от 01.01.2012г., 01.02.2012г., 10.10.2012 года. Арендаторы в соответствии с условиями договоров используют гаражи, бытовые вагончики под обработку мрамора, изготовление столярных изделий, складские помещения, офис, изготовление предметов ритуального назначения.

Спорный земельный участок отнесен к категории земель населенных пунктов, что подтверждается данными кадастрового паспорта земельного участка от 20.03.2012 г. № 61/001/12-114140.

Судом установлено, что принадлежность земельного участка к категории земель «земли населенных пунктов» соблюдена обществом. Данный факт административным органом не оспаривается.

Целью использования земельного участка, как указывалось ранее, является -производственная база. В протоколе об административном правонарушении и постановлении о назначении административного наказания заинтересованным лицом указано лишь на размещение объектов по оказанию ритуальных услуг и не указано каких именно.

Наличие на спорном земельном участке объектов, в которых осуществляется производство ритуального назначения, не свидетельствует об использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Как следует из возражений на заявление и апелляционную жалобу, основным доводом Управления, поддержанный судом первой инстанции является то, что указанный в кадастровом паспорте вид разрешенного использования - «производственная база» нарушается обществом, так как на данном земельном участке осуществляется изготовление гробов, изготовление траурных венков, искусственных цветов, гирлянд, изготовление надгробных сооружений из цемента, с мраморной крошкой, из природного камня и искусственных материалов и их реставрация и др., то есть оказываются ритуальные услуги. 

Между тем, данный вывод суда первой инстанции является ошибочным.

Действительно, как верно указано в решении суда первой инстанции, согласно общероссийскому классификатору населению изготовление гробов, траурных венков, искусственных цветов, гирлянд, надгробных сооружений из цемента, с мраморной крошкой, из природного камня и искусственных материалов и их реставрация, изготовление оград, памятников и т.д. относятся к ритуальным услугам. 

Между тем, данное обстоятельство не может свидетельствовать о нецелевом использовании земельного участка, поскольку в целом, весь этот процесс и образует производство в широком смысле этого слова.

Производство представляет собой общественный процесс создания материальных благ, охватывающий как производительные силы общества, так и производственные отношения людей. Производство это изготовление, выработка, выпуск, создание какой-нибудь продукции.

Таким образом, осуществляемая на спорном земельном участке деятельность по производству в том числе товаров и продукции, предназначенных для оказания ритуальных услуг, соответствует разрешенному виду использования земельного участка.

Управление не обосновало, что производство продукции для оказания ритуальных услуг противоречит целевому назначению этого земельного участка. Также в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что помимо производства товаров ритуального назначения на спорном земельном участке также оказываются иные ритуальные услуги. Управление об этом также не указывает.

Таким образом, вышеперечисленные виды деятельности, осуществляемые арендаторами на принадлежащем обществу земельном участке, соответствуют понятию производственной базы, поскольку ими осуществляется непосредственное изготовление - производство товаров ритуального назначения.

Действующее законодательство не предусматривает такого самостоятельного вида использования земельного участка как производство товаров ритуального назначения.

Соответственно, в действиях ОАО «ЭКОС-БИС» отсутствует состав вмененного ему в вину административного правонарушения, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Учитывая изложенное, факт использования земельного участка не по назначению является недоказанным, следовательно, также отсутствует событие административного правонарушения.

В соответствии со статьей 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Отсутствие события административного правонарушения исключает производство по делу об административном правонарушении (пункт 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Также необходимо отметить, что суд первой инстанции необоснованно не принял во внимание ссылки общества на Правила землепользования и застройки муниципального образования городской округ «город Волгодонск» № 158 от 06.12.2012г., указав лишь на то, что на момент выявления правонарушения эти правила еще не были приняты и утверждены.

Суд первой инстанции в этом случае не принял во внимание положения статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в соответствии счастью 2 которой закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Кроме того, судом установлено, что административным органом нарушен порядок привлечения общества к административной ответственности.

Директор общества в судебном заседании пояснил, что о времени и месте составления протокола об административном правонарушении он извещен не был. На следующий день после составления протокола – 17.10.2012г. ему позвонили по телефону и вызвали для получения копии протокола об административном правонарушении от 16.10.2012г. В связи с этим и несогласием с выявленными нарушениями, он от подписи действительно отказался. О том, что 16.10.2012г. в отношении него будет составлен протокол об административном правонарушении, он не знал, об этом общество не было уведомлено. 

Пунктом 4.1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

Административным законодательством установлены процессуальные гарантии привлекаемого к ответственности лица при рассмотрении материалов дела об административном правонарушении.

В нарушение положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, протокол об административном правонарушении составлен без участия законного представителя общества или его представителя, в отсутствие доказательств извещения общества о времени и месте составления данного протокола об административном правонарушении, позволявшего обеспечить осуществление предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях  процессуальных прав и гарантий на защиту своих интересов при производстве дела об административном правонарушении.

В материалах дела отсутствует уведомление, направленное Управлением в адрес общества о необходимости явки законного представителя на составление протокола об административном правонарушении.

В протоколе от 16.10.2012г. № 70 об административном правонарушении также отсутствует подпись понятой Валутовой Т.Н., которая со слов представителя Управления также отказалась от подписи.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит императивного указания о способе извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте рассмотрения дела и не предусматривает вручение извещения лично обществу либо его законному представителю.

Вместе с тем, независимо от способа извещения, на момент составления протокола у органа должны быть доказательства, достоверно свидетельствующие о том, что привлекаемое к ответственности лицо заблаговременно (т.е. с учетом наличия разумного срока для обеспечения реализации своего права на участие в составлении протокола и рассмотрении дела)