Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2008 по делу n А53-22709/2007. Отменить решение полностью и принять новый с/а

постановления главы г. Волгодонска от 30.06.2005 г. № 1457, в соответствии с договором аренды от 22.01.07г. предпринимателю предоставлен в аренду земельный участок под строительство магазина промышленных товаров, по адресу г. Волгодонск, ул. Энтузиастов, 10 «г» (т.1 л.д. 25-27).

25.08.07г. предприниматель обратился к председателю комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий в г. Волгодонске Милосердову A.M. с заявлением о согласовании вырубки 13 деревьев без выплаты ущерба (т.1 л.д. 21). При этом в заявлении предприниматель указал, что деревья выросли путем самозасева, не являются зелеными насаждениями и произрастают в нарушение СНиП 2.07.01-89 (таблица 4), т.е. произрастают в строении.

28.08.07г. состоялось заседание комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий Администрации г. Волгодонска, оформленное протоколом № 6 (т.2 л.д. 96), в котором комиссией было принято решение согласовать вырубку 10 шт. деревьев при условии оплаты на счет администрации города компенсационных выплат.

11.09.07г. и 25.09.07г. состоялись очередные заседания комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий Администрации г. Волгодонска, оформленное протоколом № 7 и № 8 (т.2 л.д. 54-58) на которых повторно обсуждался вопрос согласования предпринимателю вырубки деревьев, ввиду его несогласия с оплатой возмещения вреда за вырубку деревьев. Комиссией принято решение об оставлении без изменения ранее принятого  решения о согласовании выполнения  работ   по   вырубке   зеленых   насаждений   при   условии   оплаты   на   счет администрации компенсационных выплат.

Не согласившись с решением комиссии от 11.09.2007 г. по председательством Жидковой М.Н., предпринимателем была подана жалоба исх. № 1 от 12.09.2007 г. на имя Главы г. Волгодонска (т. 3 л.д. 46), где он поставил вопрос об устранении Жидковой М.Н. от участия в рассмотрении заявлений и принятии мер, направленных на принятие законного решения о согласовании вырубки деревьев, без выплаты денежной компенсации. Согласно резолюции Главы г. Волгодонска жалоба была отписана для рассмотрения Милосердову A.M.

В связи с неполучением ответа на данную жалобу, предприниматель направил на имя Главы г. Волгодонска жалобу исх. № 2 от 12.10.2007 г. (т.1 л.д. 109-111), где им указывается на неполучение ответа на жалобу исх. № 1 от 12.09.2007 г., на неполучение ответа на жалобу от 24.09.2007 г. за вх. № 1550/6.1-59, поданную на имя председателя комиссии A.M. Милосердова и ставится вопрос о рассмотрении ранее направленных жалоб исх. № 1 от 12.09.2007 г. и вх. № 1550/6.1-59 от 24.09.2007 г. и принятии решения:

1.   Отменить   решение   комиссии   по   осуществлению   контроля   за  состоянием    озелененных   территорий   в   г.   Волгодонске   от  28.08.2007   г.   и   от  25.09.2007   г.   о согласовании вырубки деревьев с выплатой компенсации.

2. Обязать комиссию принять решение о согласовании Дьяченко К.И. сноса 13 шт. вязов без выплаты денежной компенсации за их снос.

3.    Привлечь    Жидкову    М.Н.    и    Милосердова    A.M.     к    дисциплинарной ответственности за допущенные в их работе нарушения законности.

4. Рассмотреть действия Жидковой М.Н. и Милосердова A.M. на предмет наличия в  них   составов   преступлений   и   в   случае   их   обнаружения   сообщить   об   этом   в правоохранительные органы.

Согласно    резолюции    Главы    г.    Волгодонска, эта    жалоба    была    отписана    для рассмотрения управляющей делами Глушенко В.В.

08.11.2007 г. от Администрации г. Волгодонска, за подписью управляющей делами Глушенко В.В., в адрес предпринимателя поступил отказ в удовлетворении жалобы от 12.09.07г. г.(т.1 л.д. 17).

В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Не согласившись с указанными действиями (бездействием) муниципальных органов, а также принятыми в его отношении решениями, предприниматель обратилась в арбитражный суд с настоящими требованиями. Арбитражный суд не вправе выходить за пределы требований предпринимателя, в связи с чем законность и обоснованность действий (бездействия) муниципальных органов, а также принятых решений проверяется судом апелляционной инстанции лишь в оспариваемой части, затрагивающей права и законные интересы предпринимателя.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1  Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Статьей 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения отнесена организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В силу пункта 7 статьи 3 Областного закона Ростовской области от 03.08.2007 г. № 747-ЗС «Об охране зеленых насаждений в населенных пунктах Ростовской области» организация проведения мероприятий по охране зеленых насаждений осуществляется органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений с учетом положений законодательства в области охраны окружающей среды и настоящего Областного закона.

Согласно пункту 3 статьи 34 Закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В соответствии со статьей 6 Устава г. Волгодонска, действовавшего в спорный период, представительным органом городского самоуправления является выборный орган - Волгодонская городская Дума. Исполнительным органом городского самоуправления Волгодонска является администрация г. Волгодонска. Деятельностью администрации руководит избираемый жителями глава города Волгодонска, являющийся высшим должностным лицом города Волгодонска. В структуру органов местного самоуправления г. Волгодонска входят и другие органы местного самоуправления (департаменты, управления, комитеты и другие), которые являются юридическими лицами в соответствии с федеральным законодательством. Другие органы местного самоуправления создаются постановлением главы города в соответствии со структурой органов местного самоуправления, утвержденной решением городской Думы. Структура и штаты других органов местного самоуправления утверждаются главой города в пределах соответствующих расходов местного бюджета. Положения об этих органах местного самоуправления утверждаются в установленном законом порядке. Структурные подразделения администрации города юридическими лицами не являются и подчиняются заместителям главы города или непосредственно главе города. Положения о структурных подразделениях администрации утверждаются главой города или по его поручению заместителями главы администрации города.

В соответствии с пунктом 8 статьи 37 Закона № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Из анализа содержания решения Волгодонской городской Думы от 22.02.2005 г. № 30 «Об утверждении структуры администрации города Волгодонска и других органов местного самоуправления» следует, что комиссия по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий в г. Волгодонске не входила в структуру администрации и не относилась к другим органам местного самоуправления.

Решением Волгодонской городской Думы от 07.09.2005 г. № 143 утверждены Правила содержания, охраны озелененных территорий и компенсационных посадок в г. Волгодонске. Администрации было предложено к очередному заседанию городской Думы представить на утверждение Думы состав комиссии по контролю за состоянием озелененных территорий и Положение о комиссии.

В нарушение устава г. Волгодонска и решения Волгодонской городской Думы № 143, постановлением главы г. Волгодонска от 01.11.2005 г. № 2566 самостоятельно была утверждена комиссия по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий в г. Волгодонске, а также Положение о комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий в г. Волгодонске и форма акта обследования зеленых насаждений (под вырубку). Постановлением №3215 от 15.12.2006 г. в состав комиссии внесены изменения.

При таких обстоятельствах, созданная с нарушением установленного порядка главой г. Волгодонска комиссия по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий в г. Волгодонске не была полномочна рассматривать какие-либо вопросы местного значения и принимать решения, порождающие права и обязанности у лиц, к которым они адресованы.

Следовательно, решения комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий г. Волгодонска от 28.08.2007 г. и от 25.09.2007 г., изложенные в протоколах заседания комиссии от 28.08.2007 г. № 6, от 25.09.2007 г. № 8, недействительны.

Предприниматель просила прекратить производство по делу в части требований о признании незаконными решений комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий в г. Волгодонске по части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду неподведомственности арбитражному суду рассмотрения требований о законности указанных решений, которые не обладают признаками ненормативного правового акта.

Однако суд апелляционной инстанции не может согласиться с позицией предпринимателя, поскольку на основании части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Поскольку оспариваемые решения комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененных территорий в г. Волгодонске незаконны и порождают негативные последствия для предпринимателя, к которому данные решения адресованы, данные решения признаются судом апелляционной инстанции недействительными.

На основании статьи 2 Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ) граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

В порядке статьи 10 Закона № 59-ФЗ государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо: 1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; 2) запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; 3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; 4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона; 5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.

В Распоряжении Главы г. Волгодонска от 27.03.2007 г. № 35 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в Администрации г. Волгодонска», закреплено, что сотрудник сектора делопроизводства направляет обращения граждан на рассмотрение главе города, заместителям главы Администрации города, управляющему делами по вопросам их компетенции (п. 4.9.). На доклад главе города, как правило, передаются коллективные обращения, содержащие общественно значимый характер, вопросы деятельности кадров (назначение, злоупотребление), повторные обращения, обращения, связанные с деятельностью правоохранительных, налоговых, таможенных органов, а также обращения, поступившие из вышестоящих органов власти, взятые ими на контроль (п. 4.10.). Должностное лицо при рассмотрении обращения пишет на нем резолюцию, в которой определяет исполнителя, сроки и порядок рассмотрения обращения. Допускается установление сокращения сроков рассмотрения обращения (п. 4.11.). Ответ гражданину по существу поставленных в обращении вопросов дается в письменной форме за подписью руководителя, рассмотревшего обращение, или за подписью уполномоченного на то должностного лица (п. 4.23). В п. 4.28 закреплено, что исполнитель готовит ответ заявителю за подписью Главы города, заместителей Главы города, управляющего делами либо ответ за своей подписью, с указанием в ответе, по поручению какого должностного лица, рассмотрено обращение.

Как было установлено выше, предприниматель направила на имя Главы г. Волгодонска жалобу исх. № 2 от 12.10.2007 г. на указанные решения созданной им комиссии по осуществлению контроля за состоянием озелененной территории в г. Волгодонске.

В соответствии с Распределением обязанностей между главой города, заместителями главы администрации города и управляющим делами администрации города, утвержденным Постановлением главы города Волгодонска от 08.07.2005 г. № 1627, управляющий делами администрации города Глушенко В.В. ведет вопросы рассмотрения обращений граждан по личным вопросам (т. 2 л.д. 15-26).

В соответствии с должностной инструкцией управляющего делами администрации города (т. 2 л.д.98), к основным функциям, управляющего делами относится организация личного приема граждан должностными лицами, рассмотрение обращений и жалоб граждан.

Жалоба от 12.10.2007 г. отписана главой г. Волгодонска управляющему делами Глушенко В.В. для дачи ответа (т.1 л.д.109).

Во исполнение данного поручения Управляющая делами подготовила и направила