Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2009 по делу n А53-13794/2008. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

строительства регионального или местного значения подлежит согласованию в случае, если предполагается размещение такого объекта на землях, находящихся в федеральной собственности. Проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения направляется на согласование уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Документов, подтверждающих, что принятое Администрацией решение о резервировании земельных участков, являющихся федеральной собственностью, прошло согласование в соответствии с указанной статьей, не представлено. Соответственно,  Администрация не имела права резервировать эти земельные участки без согласия их федерального собственника, представителем которого на территории Ростовской области является ТУ ФАУГИ по РО (т.4, л.д. 127-128).

Муниципальное учреждение "Департамент ар­хитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону" (далее – Департамент архитектуры) в отзыве на жалобы поддержал жалобу Администрации, указав, что постановление № 240 принималось в полном соответствии с Генеральным планом города, которым предусмотрено прохождение автодороги в том числе и по земельному участку, принадлежащему обществу (т.4, л.д. 130-131).

Управление Россельхознадзора по Ростовской области в отзыве на жалобу Администрации возражало против её удовлетворения, сославшись на законность решения суда и также указав, что постановлением № 240 также зарезервированы и земельные участки, находящиеся в федеральной собственности. Поскольку при этом Администрация не согласовала такое резервирование с представителем федерального собственника этих участков, постановление № 240 также незаконно (т.4, л.д. 139-140).

ООО «Донбункер», Шкоденко Б.К., Солдатов С.П., Шевченко Ю.Г., Клещенко С.Б., Гусев Ф.А., Гусева А.Н. в отзыве на жалобу Администрации поддер­жали позицию общества.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения прове­ряется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. Третьи лица, за исключением ТУ ФАУГИ, Департамента Архитектуры, РЖД,  своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом в соответствии с требованиями ст. 123 АПК РФ. Шкоденко Б.К., Солдатов СП., Шевченко Ю.Г., Клещенко С.Б., Гусев Ф.А., Гусева А.Н., Управление Россельхознадзора по Ростовской области  известили суд о возможности рас­смотрения жалобы без участия их представителей. Представители Администрации, общества, ТУ ФАУГИ, Департамента Архитектуры, РЖД не возражали против рассмотрения жалобы без их участия. В связи с изложенным, руководствуясь ст. 156 АПК РФ, судебное разбирательство по апелляционным жалобам проводится в отсутствие представителей указанных третьих лиц по делу.

Представитель Администрации в судебном заседании настаивала на отмене решения суда, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе. Пояснила, что спорные земельные участки, в том числе земельные участки РЖД под полосой отвода железной дороги зарезервированы для строительства автодороги местного значения. С федеральным собственником земельных участков их резервирование не согласовывалось ввиду того, что постановление № 240 было принято до принятия постановления Правительства от 22.06.08г. № 581. Права и интересы общества и РЖД оспариваемым постановлением не нарушены, так как по состоянию на дату рассмотре­ния апелляционной жалобы соответствующие обременения к перечисленным в постанов­лении земельным участкам не зарегистрированы. Возражала против довода ТУ ФАУГИ о нарушении при принятии постановления требований ст. 3.1 закона № 191-ФЗ, сославшись на то, что такое согласование не требовалось.

Представители Администрации и Департамента архитектуры пояснили, что инженерный проект автодороги пока отсутствует, в связи с чем пояснить, какой конкретно элемент автодороги (дорожное полотно, дорожные сооружения (защитные дорож­ные сооружения, искусственные дорожные сооружения), производственные объекты, эле­менты обустройства автомобильных дорог) будет проходить по земельным участкам общества и РЖД не представляется возможным.

Представители Администрации и Департамента Архитектуры во исполнение определения суда от 14.01.08г. предоставили Схему транспортной инфраструктуры (т.4, л.д. 135), проект планировки расчётно-градостроительных районов центральной части города (т.4, л.д. 136) и проект планировки территории набережной реки Дон (т.4, л.д. 137), схему организации улично-дорожной сети и транспорта (т.4, л.д. 138).

Представитель РЖД настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы РЖД, возражал против удовлетворения апелляционной жалобы Администрации.

Представитель ТУ ФАУГИ в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы Администрации, поддержал апелляционную жалобу РЖД, сославшись на то, что с ТУ ФАУГИ, как представителем федерального собственника арендуемых РЖД земельных участков, вопрос об их резервировании Администрацией не согласовывался.

Представитель общества возражала против удовлетворения апелляционной жалобы Администрации, сославшись на доводы, приведённые в отзывах на апелляционную жалобу.

В судебном заседании были изучены карты и схемы, предоставленные в судебное заседание Администрацией, Департаментом архитектуры, обществом и имеющиеся в материалах дела.

Представители Администрации и Департамента архитектуры со ссылкой на Схему транспортной инфраструктуры (т.4, л.д. 135), проект планировки расчётно-градостроительных районов центральной части города (т.4, л.д. 136), проект планировки территории набережной реки Дон (т.4, л.д. 137), схему организации улично-дорожной сети и транспорта (т.4, л.д. 138) указали, что на этих картах и схемах ясно видно, что вся площадь земельных участков общества и РЖД будет занята автодорогой и объектами транспортной инфраструктуры.

Представители общества и РЖД возражали против данных пояснений представителей Администрации и Департамента архитектуры, сославшись на то, что эти карты и схемы отражают только планы застройки, которые могут быть реализованы согласно Генплану города в период с 2015 по 2025 годы. До этого Генпланом строительство автодороги на спорных земельных участках не предусмотрено. Согласно другим имеющимся в деле картам и схемам их Генплана города, автодорога по спорным земельным участкам либо не проходит вовсе, либо захватывает только их часть. Эти карты и схемы относятся к планам строительства на 2005-2015 годы. Представитель общества также указала, что инженерный проект дороги не разработан и представленные Администрацией и Департаментом архитектуры схемы являются одними из многих других вариантов прохождения автодороги. По какому конкретно варианту дорога будет проложена в действительности, не известно и это не отнесено к первоочередным планам.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционных жалоб и отзывов на них, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 05.09.07г. обществу было выдано свидетельство серия 61 АГ№763646 о государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок площадью 116938м2, расположенного по адресу: Россия, Ростовская область, город Ростов-на-Дону, Пролетарский район, улица Береговая, 30; кадастровый номер 61:44:03 21 12:0013.

18.03.08г.       постановлением Мэра города Ростова-на-Дону № 240 "О резервировании земель для муниципальных нужд с целью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры" на семь лет были зарезервированы земли общей площадью 43,0 га, расположенные по улице Береговой от проспекта Богатяновский спуск до балки Кизитериновская, в том числе земельный участок с кадастровым номером 61:44:03 21 12:0013 (т.1, л.д. 14-15).

26.03.08г. в информационном бюллетене местного самоуправления "Ростов официальный № 13 (696) было опубликовано постановление Мэра города Ростова-на-Дону № 240 "О резервировании земель для муниципальных нужд с целью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры" (т.2, л.д. .

03.04.08г. письмом Муниципального учреждения "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону" № 01-20/13578-Д общество было проинформировано о принятии постановления № 240 (т.1, л.д. 16).

22.05.08г. общество обратилось в Прокуратуру Ростовской области с заявлением № 1/2 337 о проведении проверки постановления № 240 на предмет соответствия его действующему законодательству.

30.06.08г. заместителем начальника управления по надзору за соблюдением федерального законодательства при Прокуратуре Ростовской области обществу был дан ответ, согласно которому обществу разъяснено его право обратиться с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта в арбитражный суд.

15.08.08г. общество, полагая, что его права и законные интересы нарушены, а также оспариваемое постановление не соответствует ЗК РФ, Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее – ГрК РФ), обжаловал постановление № 240 в  Арбитражный суд Ростовской области.

Повторно рассмотрев заявление общества, суд апелляционной инстанции признал законным и обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что постановление № 240 принято с нарушением требований ст. 49, 70.1 ЗК РФ и в части резервирования земельного участка с кадастровым номером 61:44:03 21 12:0013 нарушает права и охраняемые законом интересы общества.

В частности, ст. 11 ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений помимо прочего также отнесено резервирование земель, земельных участков для муниципальных нужд.

Однако, данные полномочия ограничены ст.ст. 70.1, в п.1 которой указано, что резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ.

В п.1 ст. 49 ЗК РФ указано, что изъятие (и, соответственно, резервирования) земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется только в исключительных случаях и приведён перечень таких случаев.

Как следует из п.1 постановления № 240, целью резервирования перечисленных в нём земельных участков явились муниципальные нужды, связанные с  необходимостью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры. То есть, исходя из указанного постановления, земельные участки зарезервированы для трёх целей:

1) для строительства автомобильной дороги;

2) для строительства объектов инженерной инфраструктуры;

3) для строительства объектов транспортной инфраструктуры.

Соотнеся основания резервирования, названные в постановлении № 240, с теми, которые приведены в п.1 ст. 49 ЗК РФ, суд апелляционной инстанции признал правомерным вывод суда первой инстанции о том, что приведённые в постановлении № 240 основания не соответствуют возможным случаям резервирования, указанным в п.1 ст. 49 ЗК РФ.

В частности, до 14.11.07г., когда п.1 ст. 49 ЗК РФ действовал в редакции Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ, данный пункт в указанной части допускал возможность резервирования земельных участков для строительства автомобильных дорог, а также мостов и иных транспортных инженерных сооружений местного значения.

Однако, п.1 ст. 49 АПК РФ в редакции, действовавшей на дату принятия постановления № 240 (в редакции Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ, в которой данная норма действует с 14.11.07г.), предусмотрена возможность резервирования земельных участков только для строительства автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения - при отсутствии других вариантов их возможного размещения.

То есть, возможность резервирования земельных участков для строительства «объектов инженерной инфраструктуры и транспортной инфраструктуры», как это указано в постановлении № 240, редакцией п.1 ст. 49 ЗК РФ, действовавшей на дату принятия этого постановления, прямо не предусмотрена.

Оснований для вывода о том, что в данном постановлении использована некорректная формулировка и фактически под объектами инженерной инфраструктуры и транспортной инфраструктуры следует понимать ту же автомобильную дорогу (т.е., её обязательные составные части) не имеется.

Так, понятие автомобильной дороги приведено в п.1 ст. 3 специального закона - Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – закон № 257-ФЗ).

В соответствии с этим законом, под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них и под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся её технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Определение понятия «объект транспортной инфраструктуры» в законе № 257-ФЗ отсутствует. Оно приведено в других законах.

Так, в п.10 ст. 2 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта под объектами транспортной инфраструктуры понимаются сооружения, производственно-технологические комплексы, предназначенные для обслуживания пассажиров, фрахтователей, грузоотправителей, грузополучателей, перевозчиков и фрахтовщиков, а также для обеспечения работы транспортных средств.

В п.5 ст. 1 Федерального закона от 09.02.07г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» под объектом транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

Соответственно, исходя из приведённых выше определений объектов транспортной инфраструктуры, к данным объектам относятся различные объекты, в той или иной мере обеспечивающие функционирование дороги. Некоторые из этих объектов являются составными,