Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.02.2009 по делу n А53-13794/2008. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

то есть, включают в себя несколько более мелких объектов транспортной инфраструктуры. К таким составным объектам транспортной инфраструктуры относится и автомобильная дорога, которая включает в себя другие объекты данной инфраструктуры (конструктивные элементы дороги, дорожные сооружения, элементы обустройства дороги и т.д.).

Однако, при этом автомобильная дорога не поглощает все существующие и возможные объекты транспортной инфраструктуры, она является одним из её объектов. Так, исходя из п.п. 1, 5 ст. 3 закона № 257-ФЗ автомобильная дорога не включает в себя объекты дорожного сервиса, определение которых приведено в п. 13 ст. 3 закона № 257-ФЗ и которые, исходя из приведённых выше определений объектов транспортной инфраструктуры и их целевого назначения, также относятся к данным объектам. В частности, под объектами дорожного сервиса понимаются: здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств).

Определение понятия «объект инженерной инфраструктуры» в действующем законодательстве отсутствует.

Таким образом, правовых оснований для вывода о том, что постановлением № 240 земельные участки зарезервированы только для строительства автомобильной дороги, как на то ссылается Администрация в отзывах на заявление и в апелляционной жалобе, не имеется. Постановлением № 240 земельные участки также зарезервированы для целей, не подпадающих под перечень, приведённый в п.1 ст. 49 ЗК РФ, что прямо противоречит п.1 ст. 70.1 ЗК РФ.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан основанный на законе вывод о том, что орган местного самоуправления не имел права для резервирования земельных участков постановлением № 240 для целей, на которые ему действующим земельным законодательством такое право резервирования не предоставлено.

Кроме того, в данном постановлении чётко не указано, для строительства каких конкретно «объектов инженерной и транспортной инфраструктуры» зарезервированы земельные участки. В частности, как было указано выше, под объекты транспортной инфраструктуры могут быть подведены различные сооружения, в том числе кемпинги, мотели, пункты общественного питания (объекты дорожного сервиса как составная часть объектов транспортной инфраструктуры), которые не относятся к составным частям автомобильной дороги. Понятие объектов инженерной инфраструктуры широко не раскрыто. При такой неопределённости в постановлении о резервировании необходимо было более конкретное указание, что представляют собою указанные объекты и насколько их можно отнести к составу автомобильной дороги как одному из объектов транспортной инфраструктуры.

Отсутствие такой конкретизации в постановлении № 240 также нарушает права и законные интересы правообладателей зарезервированных земельных участков, поскольку в результате этого органом местного самоуправления в принятом им постановлении ясно и чётко не раскрыты реальные цели такого резервирования.

В результате этого, отсутствует возможность проверки вопроса о том, насколько объекты, обозначенные как «объекты инженерной и транспортной инфраструктуры» необходимы именно для муниципальных нужд и насколько возможно ограничение прав правообладателей земельных участков для удовлетворения именно таких нужд. Например, насколько приоритетно размещение на земельных участках с кадастровыми номерами 61:44:03 21 05:0001, 61:44:03 21  01:0002, 61:44:03 21  01:0001, 61:44:03 21  01:0004, 61:44:03 2105:0003 в полосе отвода железной дороги не поименованных в постановлении № 240 (т.е., анонимных) «объектов транспортной инфраструктуры», к которым, в силу отсутствия всякой конкретизации, затем могут быть отнесены различные объекты, в том числе и не являющиеся составными элементами автомобильной дороги (в том числе объекты дорожного сервиса (гостиницы, пункты питания и т.п.)).

Кроме того, в постановлении № 240 также отсутствует информация, конкретизирующая объём ограничений. В постановлении отсутствует ссылка на то, где и когда заинтересованные лица могут ознакомиться со схемой резервируемых земель. В п.1 постановления только указано, что земельные участки резервируются «согласно прилагаемому графическому материалу». Однако, к чему этот прилагается и что под ним конкретно понимается, в постановлении не указано. При опубликовании данного постановления в газете «Ростов официальный» такая информация также не была приведена (т. 2, л.д. 5).

Таким образом, помимо нарушения требований ст. 49, 70.1 ЗК РФ, постановлением № 240 также не обеспечена необходимая степень прозрачности и открытости при принятии решения о резервировании земельных участков.

Судом апелляционной инстанции также поддерживается вывод суда первой инстанции о том, что Администрацией не предоставлено надлежащих и полных доказательств того, что по земельному участку, принадлежащему на праве постоянного (бессрочного) пользования обществу, будет проходить автомобильная дорога.

Кроме того, как следует из материалов дела, собранных судом первой инстанции и дополненных судом апелляционной инстанции, органом местного самоуправления не представлено таких доказательств и в отношении других земельных участков.

В частности, в силу п.2 ст. 70.1 ЗК РФ, резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.

Как следует из апелляционной жалобы Администрации и пояснений по делу Департамента архитектуры, резервирование производилось именно для строительства автомобильной дороги.

Апелляционный суд предложил в определении от 14.01.09г. Администрации и Департаменту архитектуры указать, какой конкретно элемент планируемой автодороги в соответствии с данным в законе № 257-ФЗ определением (дорожное полотно, дорожное покрытие, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог) будут находиться на принадлежащем обществу земельном участке, и документально подтвердить эти пояснения.

Администрация и Департамент архитектуры таких пояснений не дали, сославшись на отсутствие проекта этой автомобильной дороги. Однако представили суду 4 карты и схемы: Схему транспортной инфраструктуры (т.4, л.д. 135), проект планировки расчётно-градостроительных районов центральной части города (т.4, л.д. 136), проект планировки территории набережной реки Дон (т.4, л.д. 137), схему организации улично-дорожной сети и транспорта (т.4, л.д. 138), сославшись на которые указали, что Генеральным планом города запланировано прохождение автомобильной дороги по всему принадлежащему обществу земельному участку.

Суд апелляционной инстанции изучил эти карты и схемы в совокупности с другими имеющимися в материалах дела картами и схемами (т. 1, л.д. 101, т.2, л.д. 16, т.3, л.д. 11-13) и установил, что на этих картах и схемах отражены не совпадающие между собою планы размещения автодороги относительно спорного земельного участка: автодорога либо не проходит по спорному земельному участку (т.3, л.д. 12), либо занимает его небольшую часть (т.2, л.д. 16), либо занимает более его значительную часть (т.4, л.д. 135, 136).

Сопоставив эти данные с размещёнными на официальном сайте Администрации г. Ростова-на-Дону www.гоstov-gorоd.ru текстовыми и графическими материалам Генерального плана г. Ростова-на-Дону, относящимися  к планировке Центрального планировочного района, в границах которого находится спорный земельный участок (карта « План современного использования территории», «Проектный план», «Схема транспортной инфраструктуры», «Неприкосновенный фонд благополучия следующих поколений», «Основные направления градостроительной реорганизации производственных территорий», «Предложения по развитию города на перспективу», «Схема размещения строительства на первую очередь»), суд суд апелляционной инстанции  пришёл к выводу о том, что Администрацией, Департаментом Архитектуры и обществом в дело предоставлены карты и схемы планировки Центрального планировочного района со спорным земельным участком и зоной резервирования, которые отражают перспективы планировки этого района на различных этапах реализации Генерального плана города.

В частности, Генеральным планом предусмотрено две очереди строительства – первая очередь: 2005-2015г.г, вторая очередь – 2015-2025г.г.

Исходя из текстового материала к Генплану «Развитие транспортных и инженерных инфраструктур на первую очередь строительства», в период с 2005 по 2010 при полном освоении к 2015г., строительство автодороги. по ул. Береговой не включено в состав первоочередных мероприятий (т.5, л.д. 15). В соответствии с текстовым материалом Генплана «Развитие промышленных и коммунально-складских зон», в первую очередь строительства также не включены мероприятия по переносу Ростовского пора на левый берег Дона – ОАО «Ростовский порт» не включено в приведённый в этом материале список  предприятий центрального планировочного района, предложенных к выносу на другие площадки (т.5, л.д. 9, 11-14).

Исходя из «Схемы размещения строительства на первую очередь строительства», карт «Проектные предложения» и «Проектные предложения на перспективу», автодорога, для которой зарезервирован земельный участок общества, вынесена за его пределы.

Исходя из текстовых материалов Генплана, посвящённых предложениям по второму этапу строительства – 2015-2025г.г., по спорному земельному участку планируется прохождение части автодороги. Так, раздел «Мероприятия в ранее освоенных района» в районе «Нахичевань» предполагают, что автодорога будет располагаться не на всем земельном участке общества, а на нём планируется разместить узел пересечения магистрали непрерывного движения «Кизитеринский диаметр» с Нахичеванской набережной, которая должна разместиться на территории земельного участка, занимаемого в настоящее время обществом (т.5, л.д. 23).  К этому этапу строительства в частности и относятся представленные в судебное заседание Администрацией и Департаментом архитектуры Схема транспортной инфраструктуры и схема организации улично-дорожной сети и транспорта, на которых автодорога занимает более значительную часть земельного участка общества, чем на ранее представлявшейся Администрацией схеме, на которой автодорога затрагивала лишь небольшую часть этого земельного участка (т.2, л.д. 16).

Таким образом, из материалов Генерального плана следует, что прохождение части автодороги запланировано на втором этапе строительства, то есть, с 2015 по 2025 г.г., после окончания первого этапа строительства, который должен проходить с 2005 по 2010г.г. при полном освоении к 2015г.

Однако, постановлением № 240 земельный участок общества резервируется для строительства этой автодороги на 7 лет - до 2015 года. То есть, срок резервирования окончится до того, как начнётся второй этап строительства, на котором на спорном земельном участке и планируется разместить часть автодороги. Таким образом, прямой необходимости в резервировании всего спорого земельного участка до 2015 года не имелось.

Кроме того, планы второго этапа строительства по Генплану являются перспективными предложениями, которые подлежат корректировке и уточнению. До перехода к реализации этих мероприятий необходима реализация мероприятий первого этапа строительства, результаты которых могут повлечь за собою корректировку состава мероприятий второго этапа Генплана. В дополнение к этому, согласно п. 2 подраздела «Средства достижения целей в проекте генерального плана», разработка мероприятий второго этапа должна проводиться на основе утвержденного генерального плана проектов развития транспортной инфраструктуры, в том числе Комплексной транспортной схемы, Генеральной схемы развития улично-дорожной сети, генеральной схемы развития трамвая и троллейбуса, других проектных документов. На дату принятия постановления № 240 их не имелось.

В дополнение к изложенному, как на дату принятия постановления № 240, так и на дату рассмотрения апелляционной жалобы не имелось и не имеется проекта автодороги, для которой зарезервированы земельные участки. Проект планировки территории расчётно-градостроительного района города, в котором находится спорный земельный участок и планируется строительство автодороги, был вынесен на публичные слушания спустя 9 месяцев с даты принятия постановления № 240 – на декабрь 2008 года (т.4, л.д. 134, 136).

При таких обстоятельствах, даже если принять за основу довод Администрации о том, что постановлением № 240 земельные участки резервировались только для строительства автодороги, данное постановление также следует признать преждевременным, поскольку на дату его принятия вопрос о конкретном месте прохождения этой автодороги решён не был. Представленные в материалы дела карты, схемы этой дороги относительно зарезервированных земельных участков не совпадают, отражают различные этапы реализации Генплана с временным разбросом в 10 лет (205-2015г.г, 2015-2025г.г.), что превышает сроки резервирования.

Основываясь на изложенном, суд также полагает, что резервирование максимально возможной площади земель, по которым в период с 2015-по 2025 г.г. предположительно будет проходить автодорога, и на срок, в течение которого строительство этой дороги не будет осуществляться, также не направлено на обеспечение муниципальных нужд и неосновательно ущемляет права правообладателей, чьи земельные участки зарезервированы таким образом.

В дополнение к изложенному, согласно материалам дела, постановлением № 240 также зарезервированы земельные участки, находящиеся в федеральной собственности. Это, в частности, земельные участки с кадастровыми номерами 61:44:03 21 05:0001, 61:44:03 21  01:0002, 61:44:03 21  01:0001, 61:44:03 21  01:0004, 61:44:03 21 05:0003, 61:44:04 12 02:0010, 61:44:03 21 12:0009, 61:44:03 21 12:0013, которые находятся в пользовании у общества, РЖД, ОАО  "Южная генерирующая компания "ТГК-8", Управления Россельхознадзора по Ростовской области. На этих земельных участках находится полоса отвода железной дороги, котельная, которая отапливает центральную часть города, федеральное учреждение.

Как следует из материалов дела, пояснений Администрации и отзыва ТУ ФАУГИ, вопрос о резервировании этих земельных участков Администрацией с представителем федерального собственника не согласовывался.

Между тем, в силу ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится