Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2014 по делу n А53-23881/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34/70/75 лит А, г. Ростов-на-Дону, 344002, тел.: [phone], факс: [phone]

E-mail: [email protected], Сайт: http://15aas.arbitr.ru/

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

город Ростов-на-Дону                                                            дело № А53-23881/2013

05 августа 2014 года                                                                             15АП-7373/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 31 июля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 августа 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи  Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Сидоренко Я.И.

при участии:

от заявителя: представителя Гаевского С.В. по доверенности от 16.04.2014;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от Департамента транспорта города Ростова-на-Дону: представителя Михеевой Н.В. по доверенности от 17.01.2014;

от третьего лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы министерства транспорта Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.03.2014г. и дополнительное решение Арбитражного суда Ростовской области от 01.07.2014 по делу № А53-23881/2013  по заявлению Министерства транспорта Ростовской области  к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области, Департаменту транспорта города Ростова-на-Дону при участии третьего лица: открытого акционерного общества «Автоколонна №1558», о признании недействительным и отмене решения,

принятое в составе судьи Бондарчук Е.В.,

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта Ростовской области (далее – министерство) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - управление), Департаменту транспорта города Ростова-на-Дону (далее – департамент) о признании недействительным решения комиссии управления по делу № 829/04 от 07.08.2013 и обязании департамента согласовать ОАО «Автоколонна № 1558» схему движения по маршруту «г. Ростова н/Д (ГПЗ-10-г.Аксай (ТЦ «МЕГА»)».

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечёно открытое акционерное общество «Автоколонна №1558».

Решением суда от 20.03.14г., министерству отказано в удовлетворении требования о признании недействительным решения комиссии управления по делу № 829/04 от 07.08.13г. ввиду его законности.

Дополнительным решением суда от 01.07.14г. министерству отказано в удовлетворении требования об обязании департамента согласовать ОАО «Автоколонна № 1558» схему движения по маршруту «г. Ростова н/Д (ГПЗ-10-г.Аксай (ТЦ «МЕГА»)» ввиду отсутствия у суда законных оснований для обязания департамента транспорта согласовать схему движения по спорному маршруту.

Не согласившись с принятыми судебными актами, министерство подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционные жалобы, в которых просит решение и дополнительное решение суда первой инстанции по делу отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Апелляционные жалобы мотивированы ссылками на следующие обстоятельства. Вывод комиссии управления о том, что в действиях министерства, выразившихся в выставлении на конкурс не сформированного пригородного маршрута «ГПЗ-10 - ТЦ «Мега», а также не указании в конкурсной документации сведений, в объеме сведений, которые должны быть отражены в паспорте маршрута, содержится нарушение ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.06г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» далее – закон № 1245-ФЗ, противоречит и не соответствует положениям приказа Минтранса РФ от 08.01.1997 № 2«Об утверждении Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами» (далее – приказ Минтранса РФ № 2), действовавшего в период спорных правоотношений. Так в силу требований пунктов 5.2, 5.2.1 Положения, утверждённого данным приказом, владельцы автобусов обязаны составить и утвердить на каждый маршрут регулярных автобусных перевозок паспорт и схему маршрута с указанием опасных участков. Паспорт маршрута это именной документ и, следовательно, разрабатывается исключительно победителем конкурса после его проведения. Действия министерства в данном случае не приводят к сокращению числа хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке. Напротив, выставляя на конкурс маршрут с указанием условия о согласовании победителем конкурса схемы маршрута и паспорта маршрута с администрациями муниципальных образований, по территории которых проходит маршрут, министерство во избежание необоснованного ограничения конкуренции и сокращения числа участников предоставляет перевозчику право самому выбрать и согласовать оптимальный путь по каждому муниципальному образованию с учетом спроса населения и экономической целесообразности для хозяйствующих субъектов. Аналогичный спор о полноте сведений в конкурсной документации, в части указания промежуточных остановочных пунктов, исследовался Пятнадцатым Арбитражным апелляционным судом в рамках дела № А53-25528/13 и суд проверяя доводы об обязательности указания промежуточных остановочных пунктов и пути следования указал, что доводы несостоятельны, так как конкурсная документация содержит требуемые законодательством сведения о предмете конкурса в полном объеме. Незаконный отказ департамента ОАО «Автоколонна № 1558» как легитимному победителю конкурса в согласовании схемы движения по маршруту и паспорта маршрута напрямую создаёт препятствия для деятельности ОАО «Автоколонна № 1558» и образует состав нарушения требований ч.1 ст. 15 закона № 135-ФЗ, из чего следует, что нарушение требований закона № 135-ФЗ имеется в действиях департамента, а не министерства. Департамент в обоснование отказа в согласовании предложенной ОАО «Автоколонна № 1558» как победителем конкурса схемы движения приводит надуманные и вызывающие недоумение доводы такие как: «наложение на ряд других маршрутов создает перенасыщенность дорожной сети», «в борьбе за пассажиров водители устраивают «гонки», «злоупотребляют правом использования остановок - «отстаиваются» в ожидании пассажиров» при том, что ни ГОСТами, ни СНИПами не установлено что, работа 10-ти автобусов на одном маршруте допускается, а работа 11-ти или 12-ти запрещена. Голословные выводы о перенасыщенности транспорта (наложении на другие маршруты) и угрозе безопасности движения без нормативного обоснования создают поле для коррупции и необоснованное ограничение конкуренции и сокращение участников товарного рынка. Этими действиями департамент фактически обязывает ОАО «Автоколонна № 1558» осуществлять перевозки пассажиров по левобережной зоне реки Дон, на которой мизерный пассажиропоток и малое количество оборудованных остановочных пунктов, то есть создается ситуация, при которой перевозчику со стороны Департамента необоснованно устанавливаются ограничивающие конкуренцию условия, а также в нарушение интересов министерства саботируется организация перевозок пассажиров на пригородном маршруте.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу на решение суда просит отказать в её удовлетворении ввиду законности решения комиссии управления. Допущенное министерством нарушение ч.1 ст. 15 закона № 135-ФЗ выразилось в выставлении министерством на конкурс от 30.10.2012г. не сформированного пригородного маршрута «ГПЗ-10-ТЦ «МЕГА», а также в не указании в конкурсной документации к данному Конкурсу сведений, в объеме сведений, которые должны быть отражены в паспорте маршрута.

Законность и обоснованность принятых судом первой инстанции решения и дополнительного решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. В составе суда, сформированном первоначально для рассмотрения апелляционной жалобы на решение суда, определением и.о. председателя административной коллегии на основании ст. 18 АПК РФ произведена замена: судья Сурмалян Г.А. в связи с уходом в отпуск заменён на судью Сулименко О.А., в связи с чем рассмотрение жалобы начато с самого начала.

Управление и третье лицо своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем, на основании части 3 статьи 156 АПК РФ судебное заседание проводится без их участия.

В судебном заседании представитель министерства настаивал на отмене решения и дополнительного решения суда, сославшись на приведённые в апелляционных жалобах доводы. Дополнительно пояснил, что министерство просит суд обязать департамент утвердить схему движения по маршруту, предложенную ОАО «Автоколонна № 1558, так как при проведении конкурса всем было известна данная схема (это маршрут № 13, продлённый до ТЦ «МЕГА»). На вопрос суда о том, в каких фрагментах конкурсной документации или договора есть прямое указание на данную схему с промежуточными остановками, ответить затруднился.

Представитель департамента возражал против удовлетворения апелляционных жалоб, сославшись на законность обжалованных решений и дополнительного решения. У министерства отсутствуют правовые основания для обращения с требованием об обязании департамента согласовать предложенную ОАО «Автоколонна № 1558» схему движения по маршруту «г. Ростова н/Д (ГПЗ-10-г.Аксай (ТЦ «МЕГА»)», так как на министерство на конкурсе размещало право на заключение договора перевозки по маршруту с указанием только его начальной и конечной точек, в отсутствие согласованных и утверждённых в установленном действующим законодательством схемы маршрута и паспорта маршрута. Однако между департаментом и ОАО «Автоколонна № 1558» возникли разногласия в вопросе о промежуточных остановочных пунктах по данному маршруту. Департамент так же настаивает на законности отказа в согласовании предложенной ОАО «Автоколонна № 1558» схемы в связи с перенасыщенностью пассажирского транспорта по избранному ОАО «Автоколонна № 1558» пути следования, поскольку он дублирует не закрытый на данный момент маршрут № 13 и другие маршруты. Департамент предложил ОАО «Автоколонна № 1558» схему маршрута «г. Ростова н/Д (ГПЗ-10-г.Аксай (ТЦ «МЕГА»)» с изменёнными промежуточными остановочными пунктами с учётом потребностей жителей города. ОАО «Автоколонна № 1558» в судебном порядке данный отказ департамента не оспорило.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционных жалоб и отзыва, выслушав представителей министерства и департамента,  арбитражный суд апелляционной инстанции признал апелляционные жалобы не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в управление обратилось ОАО «Автоколонна №1558» с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства департаментом, что выразилось в отказе департамента от согласования  схемы движения по маршруту «ГПЗ-10 - ТЦ «Мега» (Аксай)», предложенной ОАО «Автоколонна №1558».

На основании поступившего заявления управлением в отношении департамента возбуждено дело №829/04.

В ходе рассмотрения дела комиссией управления установлено следующее.

ОАО «Автоколонна №1558» является победителем проводившегося министерством конкурса на право заключения договора о выполнении пассажирских перевозок от 30.10.12г. в отношении лота №8 (маршрут «ГПЗ-10» - ТЦ «Мега» (Аксай)».

При рассмотрении антимонопольного дела комиссией управления установлено, что данный конкурс проводился и, соответственно, договор на перевозку с ОАО «Автоколонна № 1558» по указанному маршруту, был заключён министерством в отсутствие определённых, согласованных в установленном порядке схемы движения по данному маршруту и паспорта маршрута. Лот № 8 выставлялся на торги только с указанием его начальной («ГПЗ-10») и конечных (ТЦ «МЕГА») остановок и указанием необходимого для перевозок количества подвижного состава (т.1, л.д. 135).

Поскольку  90% планируемого ОАО «Автоколонна №1558» пути следования по указанному маршруту проходило по территории города Ростова-на-Дону, ОАО «Автоколонна №1558» обратилось в департамент по вопросу согласования маршрута следования, предоставив свою схему маршрута.

Департамент, руководствуясь п.7 ч.1 ст. 16 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» №196-ФЗ (далее – закон № 196-ФЗ), отказал ОАО «Автоколонна №1558» в согласовании предложенной им схемы движения по указанному маршруту ввиду перенасыщения пассажирского транспорта по пути следования, предложив ОАО «Автоколонна №1558» схему маршрута с иными промежуточными остановками - через улицу Луговую города Ростова-на-Дону.

07.08.13г. комиссией управления по делу  №829/04 по результатам рассмотрения жалобы ОАО «Автоколонна №1558» вынесено решение, в соответствии с которым министерство было признано нарушившим ч.1 ст. 15 закона № 135-ФЗ, которое выразилось в выставлении министерством на конкурс от 30.10.2012г. по лоту № 8 не сформированного пригородного маршрута «ГПЗ-10-ТЦ «МЕГА», а также в не указании в конкурсной документации к данному лоту сведений, в объеме сведений, которые должны быть отражены в паспорте маршрута.

Указанные обстоятельства могли повлиять на сокращение круга потенциальных участников конкурса, в т.ч. по лоту № 8, следовательно, могли привести к ограничению конкуренции при его проведении.

В результате данного нарушения ОАО «Автоколонна № 1558», победив в проведённом министерством конкурсе по лоту № 8, приобрело право обслуживания пригородного маршрута Ростовской области «ГПЗ-10-ТЦ «МЕГА», у которого не определён путь следования (схема движения), его протяжённость, промежуточные остановочные пункты, что исключало возможность осуществления пассажирских перевозок пассажиров и багажа в соответствии с требованиями законодательства; данные обстоятельства явились необоснованным препятствием в деятельности ОАО «Автоколонна №1558» со стороны министерства.

В отношении департамента комиссией управления производство по делу прекращено ввиду отсутствия нарушения антимонопольного законодательства. ОАО «Автоколонна № 1558» победило в конкурсе по лоту № 8 и заключило с министерством договор на осуществление пассажирских перевозок по маршруту, у которого на момент проведения конкурса и заключения договора были определены только начальная