Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2014 по делу n А53-23881/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

и конечная остановки. С учётом изложенного департамент как специально уполномоченный орган муниципального образования город Ростов-на-Дону в области создания условий для предоставления транспортных услуг населению  и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, имеет право на отказ в согласовании предложенной ОАО «Автоколонна № 1558» схемы движения по маршруту с предложением иного пути следования в части промежуточных остановок. Данный отказ департамента не нарушает антимонопольного законодательства.

Не согласившись с решением комиссии управления, министерство обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашёл достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о том, что заявленные министерством требования не подлежат удовлетворению.

Так, согласно п.1 ч.1 ст. 198 АПК РФ, ч.2 ст. 201 АПК РФ заявление об оспаривании ненормативного правового акта государственного органа подлежит удовлетворению при одновременном наличии двух обстоятельств: при его несоответствии закону и при нарушении им прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Согласно ч.1 ст. 15 закона № 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Дополнительно оценив обстоятельства дела, выслушав пояснения представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции признал правильным вывод суда первой инстанции о правомерной квалификации комиссией управления действий министерства по проведению спорного конкурса по лоту № 8 и заключению по его итогам с победителем конкурса по лоту № 8 ОАО «Автоколонна № 1558» на обслуживание пригородного маршрута Ростовской области «ГПЗ-10-ТЦ «МЕГА», нарушающим указанны            й запрет, сформулированный в ч.1 ст. 15 закона № 135-ФЗ.

Доводы министерства о том, что выставив на конкурс и заключив с ОАО «Автоколонна № 1558» договор на обслуживание маршрута, к которого были определены только его начальная и конечная точка, без обозначения промежуточных остановок, пути следования, протяжённости маршрута, без согласованных и утверждённых в установленном порядке схемы маршрута и паспорта маршрута, министерство тем самым наоборот, стимулировало развитие конкуренции и создавало максимально благоприятные для перевозчиков условия оказания услуг (так как министерство тем самым дало перевозчику право самому выбрать и согласовать оптимальный путь по каждому муниципальному образованию с учетом спроса населения и экономической целесообразности для хозяйствующих субъектов) отклоняются судом апелляционной инстанции как неосновательные.

Так, при принятии решения комиссия управления и суд первой инстанции, отклоняя те же доводы министерства, правомерно сослались на следующие обстоятельства.

Предметом проведённого министерством конкурса по лоту № 8 являлось право на заключение договора о выполнении пассажирских перевозок по регулярному маршруту Ростовской области «ГПЗ-10-ТЦ «МЕГА».

В соответствии с п. 9 ст. 2 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», маршрут регулярных перевозок - это предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписаниям путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке.

Из этого следует, что маршрут регулярных перевозок – это путь следования транспортных средств, состоящий из начального, промежуточного и конечного остановочных пунктов, определённых в установленном порядке.

Согласно п. 7.2 Положения о проведении конкурсов на право заключения договора о выполнении пассажирских перевозок, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 19.04.2012 № 306 (далее - Положение №2) конкурсная документация должна включать в себя, в том числе основные характеристики и сведения о предмете конкурса с указанием места и условий оказываемых услуг.

Пунктом 1.4. Положения об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в пригородном и междугородном внутриобластном сообщении в Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 19.04.2012 № 306 определено, что паспорт маршрута - документ, содержащий информацию о маршруте, его протяженности, наличии объектов транспортной инфраструктуры, остановочных пунктов и расстояниях между ними, состоянии автомобильных дорог, а также информацию о работе транспортных средств на маршруте с момента его открытия.

В соответствии с пунктом 1.8. Положения №1 утверждение паспорта внутриобластного маршрута регулярных перевозок и расписания регулярных перевозок пассажиров и багажа (далее - расписание движения) осуществляется министерством транспорта Ростовской области.

Таким образом, маршрут Ростовской области является сформированным после утверждения паспорта маршрута Министерством транспорта Ростовской области.

Из изложенного прямо следует, что конкурсная документация к проводимому министерством конкурсу по лоту № 8 право на заключение договора о выполнении пассажирских перевозок по регулярному маршруту Ростовской области «ГПЗ-10-ТЦ «МЕГА» в обязательном порядке должна была содержать, кроме указания на начальный и конечный остановочный пункты данного маршрута, так же сведения о его промежуточных остановочных пунктах,  о его протяжённости и прочих характеристиках, индивидуализирующих данный маршрут.

Довод министерства о том, что на выставление на конкурс права на осуществление перевозок по маршруту, из характеристик которого раскрыты только его начальная и конечная остановки, обосновываемый ссылкой на приказ Минтранса РФ № 2, отклоняется судом апелляционной инстанции как не относимый к спорному случаю.

Данный приказ и утверждённое им Положение не регламентировали порядок организации пассажирских перевозок путем проведения открытых конкурсов и, с учётом этого, его положения не могут распространяться на данный способ организации пассажирских перевозок, в соответствии  с которым предмет конкурса должен быть ясно, однозначно и полно определён на дату извещения о проведении конкурса, на который может быть выставлен только сформированный маршрут.

В соответствии с п.п. 2.1., 2.2. Положения №1 решение о целесообразности организации (открытия) внутриобластных маршрутов принимает организатор пассажирских перевозок на основании протокола заседания областной комиссии по организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом (далее - комиссия).

При положительном рассмотрении комиссией вопроса о целесообразности организации (открытия) внутриобластного маршрута такой маршрут выносится организатором пассажирских перевозок на конкурс на право заключения договора о выполнении пассажирских перевозок не позднее тридцати календарных дней со дня принятия такого решения.

Таким образом, предметом конкурса не может быть не открытый маршрут Ростовской области или право на обслуживание такого маршрута.

Кроме того, комиссией управления при рассмотрении дела было установлено следующее.

В соответствии с протоколом заседания областной комиссии по организации осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом №1-12 от 16.02.2012г. в части рассмотрения вопроса об открытии пригородного маршрута «ГПЗ-10- ТЦ «Мега» приняты следующие решения:

1.  Министерству поручено начать конкурсные процедуры в отношении указанного маршрута;

2.       Инициатору открытия указанного маршрута представить на утверждение в министерство расписание движения и паспорт маршрута с приложением схемы движения по гор. Ростову-на-Дону, согласованной с департаментом;

3.       министерству утвердить оформленную надлежащим образом документацию по маршруту и направить инициатору открытия маршрута для проведения мероприятия по целесообразности его открытия до проведения конкурса.

Однако из указанных выше решений областной комиссии по организации осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом, было выполнено только решение о проведении конкурса в отношении указанного маршрута.

Таким образом, областной комиссией по организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом не рассматривался вопрос о целесообразности открытия маршрута «ГПЗ-10-ТЦ «МЕГА»; не разрешался вопрос об определении схемы движения по данному маршруту; не рассматривались результаты мероприятий по определению целесообразности открытия данного маршрута.

Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции отклоняет как неосновательный довод министерства о том, что законодательством Ростовской области не предусмотрено включение в конкурсную документацию сведений о промежуточных остановочных пунктах маршрута, его протяжённости.

Материалами дела подтверждается, что подготовленная министерством конкурсная документация к конкурсу по лоту № 8 не содержала указанных сведений.

Довод министерства о том, что выставление на конкурс не сформированного маршрута, в отношении которого его участникам сообщаются только его начальный и конечный остановочные пункты и количество необходимого для его обслуживания подвижного состава не ущемляет права потенциальных участников такого конкурса и не может ограничить конкуренции, правомерно не принят комиссией управления и судом первой инстанции.

Выставление на торги права на заключение договора на пассажирские перевозки по маршруту с неопределённой и несогласованной схемой его движения, включающей промежуточные остановочные пункты, указанием его протяжённости прямо нарушает права потенциальных участников конкурса и ограничивает конкуренцию, поскольку не позволяет им объективно просчитать окупаемость данного маршрута, структуру подвижного состава для его покрытия и работников, расходы по его обслуживанию, поскольку данные параметры можно рассчитать только в случае, если известна протяжённость маршрута и схема движения по нему, включая промежуточные остановочные пункты, время остановки на них и т.п.

Одним из прямых следствий выставления министерством на торги такого несформированного маршрута является жалоба победителя данных торгов ОАО «Автоколонна № 1558» в управление на отказ департамента в согласовании предложенной данным ОАО схемы маршрута, право на перевозки по которому оно выиграло на проведённом министерством конкурсе: ОАО «Автоколонна № 1558» выгодна схема прохождения маршрута по оживлённым улицам города, с большим пассажиропотоком, а департамент предлагает иную схему движения, с промежуточными остановками в местах, не охваченных необходимым количеством транспорта.

Если бы на торги по лоту № 8 министерством был выставлен уже сформированный и утверждённый в установленном порядке маршрут, как это полагается, с указанием не только начального и конечного, но и промежуточных остановочных пунктов, данного спора не возникло бы.

В результате избранного министерством подхода к определению предмета конкурса с выставлением на него практически анонимных маршрутов, прямо нарушаются права потенциальных участников конкурса и его победителей, поскольку у департамента отсутствует обязанность утверждать те схемы движения по данным маршрутам в части промежуточных остановочных пунктов, которые желают данные победители, поскольку на торгах они приобрели право на заключение договора на пассажирские перевозки по маршруту, по которому на дату проведения конкурса и заключения договора, определены только его начальная и конечная остановки. Вопрос о промежуточных остановках и графике следования решается в самостоятельном порядке с учётом позиции департамента, который при этом так же обязан учитывать нужды не только конкретного хозяйствующего субъекта на получение максимально высокой прибыли от перевозки по маршруту с интересами населения города.

Учитывая, что ОАО «Автоколонна № 1558» победило в конкурсе по лоту № 8 и заключило с министерством договор на осуществление пассажирских перевозок по маршруту, у которого на момент проведения конкурса и заключения договора были определены только начальная и конечная остановки, департамент как специально уполномоченный орган муниципального образования город Ростов-на-Дону в области создания условий для предоставления транспортных услуг населению  и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, имел право на отказ в согласовании предложенной ОАО «Автоколонна № 1558» схемы движения по маршруту с предложением иного пути следования в части промежуточных остановок. Данный отказ департамента не нарушает антимонопольного законодательства. В связи с этим управлением правомерно прекращено производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства в отношении департамента.

Ссылка министерства на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2012г. по делу А53-25528/2013 является не состоятельной поскольку в названном постановлении прямо указано на то, что  арбитражном деле заявитель знал о схеме движения маршрута (абзац 4 листа 12 постановления), а в настоящем деле такой информации ни у претендентов на участие в конкурсе, ни у победителя конкурса – ОАО «Автоколонна № 1558» не имелось.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно признал законным оспариваемое в деле решение комиссии управления.

Отказ департамента в согласовании предложенной ОАО «Автоколонна № 1558» схемы движения по маршруту «ГПЗ-10-ТЦ «МЕГА» так же не нарушает прав и законных интересов министерства, поскольку министерство выставляло на торги по лоту № 8 маршрут, в отношении которого оно указало только начальную и конечные остановочные пункты и количество автобусов, которое должно его обслуживать.

Доводы министерства об обратном, материалами дела не подтверждены. Изучив конкурсную документацию и заключённый с ОАО «Автоколонна № 1558» договор, суд апелляционной инстанции не нашёл в них прямых указаний на то, какие промежуточные остановочные пункты имеются у маршрута, выставленного по лоту № 8, и какова его протяжённость.

Представитель департамента так же не назвал суду апелляционной инстанции таких фрагментов конкурсной документации и договора.

Прочие документы, на которые ссылается министерство в обоснование довода о том, что участникам конкурса была известна вся схема движения по данному маршруту, отношения к делу не имеют, поскольку частью конкурсной документации и договора не являются. Кроме того, в апелляционной жалобе министерство настаивает на правильности выставления на торги маршрута, в котором определены только его начальная и конечная остановки, обосновывая, что таким образом им обеспечивается свобода предпринимательской