Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.09.2014 по делу n А60-7081/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

Свердловской области от 30.12.2008 № 1425-ПП, бесплатный проезд на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) междугородных маршрутов осуществляется на основании билетов, выдаваемых кассами автовокзалов или иных пунктов продажи билетов, а также водителями или кондукторами непосредственно при посадке пассажиров в транспортное средство до отправления его из остановочного пункта при предъявлении гражданином документов, указанных в пункте 7 настоящего Порядка.

Аналогичные нормативные положения установлены п. 7 Порядка, утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 30.12.2008 г. № 1424-ПП, и п. 11 Порядка, утвержденного Постановлением Правительства Свердловской области от 06.04.2011 г. № 362-ПП.

При осуществлении перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования по междугородному маршруту регулярных перевозок №1046 «с. Битимка-г. Первоуральск-г. Екатеринбург» истец предоставляет бесплатный проезд на основании билетов, выдаваемых кондукторами непосредственно при посадке пассажиров в транспортное средство до отправления его из остановочного пункта, а также на основании билетов, выдаваемых кассой ИП Абакумова А.Л. по адресу г. Екатеринбург, ул. Вокзальная, 22 на основании Договора от 01.12.2013 № 2/2013.

Приказом Министерства транспорта и связи Свердловской области от 08.02.2013 № 37 «Об утверждении паспортов пригородных межмуниципальных маршрутов» объявлен конкурс на право заключения договора на обслуживание межмуниципальных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, в том числе и на маршруте «Битимка-Екатеринбург».

Пунктом 21 приказа от 08.02.2013 № 37 предусмотрено, что срок действия утвержденных паспортов маршрутов перевозчиков установлен до даты подведения итогов конкурса и заключения с победителем конкурса договора в соответствии с ч. 1 п. 1 ст. 8 Закона Свердловской области от 14.12.2010 № 127-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания на территории Свердловской области» (далее – Закон Свердловской области № 127-03).

С этой даты обслуживание маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом осуществляется перевозчиком, имеющим договор, заключенный в соответствии со ст. 8 Закона Свердловской области № 127-ОЗ, и по маршрутам, включенным в единую сеть маршрутов регулярных пассажирских перевозок на территории Свердловской области.

Согласно материалам дела по результатам проведения конкурсных процедур выявлены победители, при этом по пригородному маршруту «Битимка-Екатеринбург» победителем признано третье лицо (ООО «Навигатор») (лот № 3, протокол от 05.11.2013 № 5).

03.12.2013 по итогам проведенного конкурса между Министерством транспорта и связи Свердловской области и ООО «Навигатор» заключен договор на обслуживание межмуниципальных пригородных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом № 5, по условиям которого ООО «Навигатор» принял на себя обязательство приступить к осуществлению перевозок, в том числе и по маршруту № 507/66 «Битимка-Екатеринбург», с 16.12.2013.

Истец с 01.01.2013 по 31.12.2013 на основании соглашений от 31.01.2013 №№ 1, 2, 3 осуществлял перевозку льготных категорий граждан, установленных постановлениями Правительства Свердловской области №№ 1424-ПП, 1425-ПП, 362-ПП, по междугородному автобусному маршруту № 1046 «с. Битимка-г. Первоуральск-г. Екатеринбург».

В сроки, установленные п. 3.1 соглашений, истец предоставил Управлению социальной политики по г. Первоуральску списки льготных категорий граждан, воспользовавшихся правом бесплатного проезда на маршруте № 1046 «с. Битимка-г. Первоуральск-г. Екатеринбург», обслуживаемом истцом, на бумажных носителях, а также в электронном виде.

За периоды с 01.01.2013 по 15.12.2013 Управление социальной политики по г. Первоуральску на основании соглашений от 31.01.2013 №№ 1, 2, 3 возместило истцу фактические расходы, связанные с предоставлением меры социальной поддержки по бесплатному проезду по территории Свердловской области на междугородном автобусном маршруте № 1046 «с. Битимка-г. Первоуральск-г. Екатеринбург».

19.12.2013 истцу поступило письмо Управления социальной политики по г. Первоуральску от 18.12.2013 № 12281, в котором Управление сообщило, что возмещение истцу фактических расходов, связанных с предоставлением меры социальной поддержки по бесплатному проезду по территории Свердловской области на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) междугородных маршрутов, может быть осуществлено только по 15.12.2013, так как в соответствии с Реестром межмуниципальных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, размещенным на официальном сайте Министерства транспорта и связи Свердловской области, маршрут «Битимка-Екатеринбург» с 16.12.2013 обслуживается ООО «Навигатор», с которым по результатам конкурса министерством заключен договор № 5 от 03.12.2013.

Письмом от 30.12.2013 № 12656 Управление социальной политики по г. Первоуральску дополнительно проинформировало истца о том, что законами Свердловской области и постановлениями Правительства Свердловской области от 30.12.2008 № 1424-ПП, от 30.12.2008  № 1425-ПП, от 06.04.2011 № 362-ПП предусмотрена обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозку пассажиров на междугородных маршрутах, по предоставлению поименованным в указанных постановлениях Правительства Свердловской области категориям граждан меры социальной поддержки по бесплатному проезду на основании документов, подтверждающих право на ее получение.

Отсутствие заключенных с территориальными исполнительными органами государственной власти Свердловской области в сфере социальной защиты населения договоров, регулирующих вопросы возмещения расходов, связанных с предоставлением меры социальной поддержки по бесплатному проезду, не является обстоятельством, освобождающим перевозчиков от исполнения обязанности по предоставлению гражданам мер социальной поддержки, установленным нормативными правовыми актами.

Истец, считая, что в возмещении фактических расходов по предоставлению мер социальной поддержки за период с 16.12.2013 по 31.12.2013 по маршруту № 1046 «с. Битимка-г. Первоуральск-г. Екатеринбург» ему отказано неправомерно, обратился в арбитражный суд с требованием о взыскании убытков со Свердловской области в лице Министерства социальной политики Свердловской области в размере 193 140 руб., с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в размере 116 430 руб.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела сделал вывод о том, что для взыскания с ответчиков убытков у истца не имеется, так как, по пригородному маршруту «Битимка-Екатеринбург» победителем признано ООО «Навигатор», с последним 03.12.2013 заключен договор на обслуживание межмуниципальных пригородных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом № 5, по условиям которого ООО «Навигатор» принял на себя обязательство приступить к осуществлению перевозок, в том числе и по маршруту № 507/66 «Битимка-Екатеринбург», с 16.12.2013, при этом фактические расходы, связанные с предоставлением мер социальной поддержки за спорный период с 16.12.2013 по 31.12.2013 возмещены ООО «Навигатор».

Также суд первой инстанции исходил из того, что утвержденный истцу Министерством промышленности и науки Свердловской области 14.08.2007 паспорт автобусного маршрута № 1046 «с. Битимка-г. Первоуральск-г. Екатеринбург» после даты подведения итогов конкурса и заключения с победителем конкурса договора в соответствии с ч. 1 п. 1 ст. 8 Закона Свердловской области № 127-ОЗ прекратил свое действие в силу п. 21 приказа от 08.02.2013 № 37.

Изучив материалы дела, оценив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзывах и письменных пояснениях, заслушав пояснения явившихся представителей, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В силу пунктов 1, 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации  (далее - ГК РФ) за перевозку пассажиров взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами.

В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

В пункте 19 данного Постановления указано, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) перечислены в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ).

Данной нормой права установлено, что осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.

Федеральным законом N 122-ФЗ от 22.08.2004 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительны) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан и заменены денежной компенсацией.

Однако, исключив Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ соответствующие нормы из федеральных законов "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О ветеранах" "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", государством на субъект Российской Федерации была возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, при этом недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключало доплаты разницы за счет средств Российской Федерации (данная позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 23.06.2009 N 2992/09).

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 июня 2009 года N 2992/09 указано, что Конституция Российской Федерации в статье 7 определяет Российскую Федерацию как социальное государство, в котором обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, поэтому Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказаться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.

Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан. Исключив Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ соответствующие нормы из Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" и Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", законодатель не предусмотрел при этом соразмерной компенсации, связанной с утратой пользования бесплатным проездом независимо от места жительства.

Государством на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации".

В соответствии со ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. При этом под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Возмещение убытков - универсальный способ защиты гражданских прав. Он применяется как в случае нарушения прав в обязательственных отношениях, так и иных гражданских прав.

Невыполнение государством в полном объеме своих обязательств по компенсации затрат, вызванное неправомерным бездействием государственного органа, в данном случае неисполнением обязательств федерального бюджета, стало причиной убытков истца.

Согласно ст. 16, 1069 ГК РФ убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В силу ст. 1071 ГК РФ, в случаях, когда имущественный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны