Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2009 по делу n А60-5829/2009. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

организаций Управления 14.01.2009 г. (л.д.33-34 т.1)

Таким образом, определение о возбуждении административного дела и проведении административного расследования вынесено неправомочным лицом, поскольку в момент его вынесения у указанного должностного лица не было полномочий на возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ.

Имеющиеся в материалах дела приказы Управления от 06.04.2007 г. № 65 и от 30.12.2008 г. № 217 (л.д.163-165, 166-167 т.3) не могут быть приняты во внимание, поскольку приказы территориального органа не могут действовать и применяться до вступления в силу соответствующего приказа министерства, которым утвержден перечень должностных лиц, имеющих право составлять протокол.

Учитывая, что дело об административном правонарушении возбуждено неправомочным лицом, все последующие действия и решения по делу являются незаконными.

Апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции об отсутствии у административного органа законных оснований для возбуждения дела об административном правонарушении.

В соответствии с частью 1.1 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.12, 14.13, 14.23 КоАП РФ, являются поводы, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 настоящей статьи, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве - собрания (комитета) кредиторов.

Порядок проведения проверок деятельности арбитражных управляющих установлен Административным регламентом.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 12 Постановления от 15.12.2004 г. № 29 «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», в соответствии с пунктом 2 статьи 22 Закона и статьи 28.1 КоАП РФ проверка деятельности арбитражных управляющих входит в обязанности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а к компетенции регулирующего органа относится проведение проверок деятельности саморегулируемых организаций и арбитражных управляющих. Должностное лицо регулирующего органа составляет протокол об административном правонарушении, совершенном арбитражным управляющим, либо выносит определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Дела о привлечении арбитражных управляющих к административной ответственности рассматриваются в соответствии с КоАП РФ и в порядке, предусмотренном АПК РФ.

Таким образом, Управление имеет право проводить проверки деятельности арбитражных управляющих и при обнаружении нарушений составлять протокол об административном правонарушении (при условия утверждения соответствующего перечня должностных лиц).

Как установлено судом первой инстанции и следует из буквального содержания определения о возбуждении дела и протокола об административном правонарушении, вменяемое конкурсному управляющему правонарушение было установлено начальником отдела при рассмотрении поступившего в Управление жалобы Сбербанка России (ОАО) Тульского отделения № 8604.

То обстоятельство, что в материалах дела имеются письмо от 10.11.2008 г. № 01/9-4117 с требованием о предоставлении информации и документов (л.д.22 т.1), служебная записка главного специалиста-эксперта отдела с визами «Согласовано» от 04.12.2008 г. (л.д.29 т.1) и уведомление о проведении проверки от 04.12.2008 г. № 01/9-4320, содержащее требование о предоставлении дополнительных пояснений и документов (л.д.27 т.1), по мнению суда не свидетельствует о том, что Управлением была проведена проверка жалобы банка с соблюдением требований Административного регламента.

Акт, как того требует Административный регламент, по результатам проверки не составлялся, и субъект проверки с таким актом ознакомлен не был. В силу пунктов 14-16 и приложения № 1 Административного регламента принятие соответствующих мер, в том числе мер по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения, возможно только после проведения проверки надлежащим образом, которая должна заканчиваться оформлением акта.

Исходя из содержания распорядительных виз на жалобе банка (л.д.19 т.1) и установленного Административным регламентом порядка осуществления административных процедур при исполнении государственной функции, следует, что фактически решение о проведении проверки было принято и проверка началась 10.11.2008 г.

То обстоятельство, что проверка по жалобе началась именно 10.11.2008 г., подтверждается и запросом-требованием Управления от 10.11.2008 г. (л.д.22 т.1), адресованным субъекту проверки, поскольку по смыслу п.18 Административного регламента до принятия решения о проведении проверки какие-либо запросы о предоставлении сведений и документов субъекту проверки не направляются.

Решение о проведении проверки в установленном пунктом 20 Административного регламента порядке (посредством оформления и согласования служебной записки) не принималось, цели, задачи и предмет проверки не определялись. В материалы дела представлена только служебная записка о продлении срока проведения проверки (л.д.29 т.1).

Сама проверка была проведена с нарушением презумпции добросовестности субъекта проверки (п.8 Административного регламента), т.к. в нарушение пункта 12 Административного регламента у арбитражного управляющего были истребованы документы и информация, не относящиеся к предмету проверки. То, что запросы Управления выходили за рамки доводов и фактов, указанных в жалобе банка, свидетельствует содержание самих запросов с требованием о предоставлении документов от 10.11.2008 г., 04.12.2008 г. (л.д.22-23, 27-28 т.1) и определения от 14.01.2009 г. (л.д.35-36 т.1).

Таким образом, оснований считать, что Управление проводило проверку жалобы кредитора и в ходе такой проверки при анализе представленных документов обнаружила признаки административного правонарушения, что непосредственно выявленные Управлением признаки правонарушения потребовали административного расследования, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил ссылку Управления на составление протокола в связи с непосредственным обнаружением правонарушения, поскольку административный орган участие в проведении собраний кредиторов не принимал, в связи с чем, не мог непосредственно воспринимать событие административного правонарушения.

При этом по смыслу ст.ст. 28.5, 28.7 КоАП РФ в случае непосредственного обнаружения данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, протокол об административном правонарушении составляется немедленно после совершения правонарушения.

Апелляционный суд считает, что административным органом фактически проводилось административное расследование на основании жалобы кредитора: для истребования всех необходимых документов и сведений, исследования материалов конкурсного производства, получения необходимых доказательств для установления данных об административном правонарушении. То обстоятельство, что определение о проведении административного расследования до 14.01.2009 г. не выносилось, не свидетельствует о фактическом непроведении такого расследования.

Ссылки административного органа на соответствие действий Управления требованиям Административного регламента отклоняются. При этом, суд апелляционной инстанции повторно отмечает, что доказательств проведения внеплановой проверки деятельности арбитражного управляющего в связи с обращением одного из кредиторов (распоряжение о проведении проверки, оформленное служебной запиской с указанием целей и задач проверки, акт проверки) в материалах дела не имеется, суду апелляционной инстанции в нарушение ст.ст. 65, 205 АПК РФ административным органом не представлено.

Поскольку фактически административное расследование было проведено и протокол о правонарушении составлен на основании жалобы одного из кредиторов, суд первой инстанции обоснованно указал на отсутствие у Управления оснований для составления протокола и нарушении им положений ст. 28.1 КоАП РФ, которой обращение юридического лица в качестве оснований для возбуждения дела по рассматриваемой статье не предусмотрено.

Таким образом, составленный на основании обращения юридического лица протокол об административном правонарушении (на что имеется ссылка в самом протоколе) надлежащим доказательством, подтверждающим наличие в действиях арбитражного управляющего состава вменяемого административного правонарушения, не является.

Протокол и иные собранные Управлением доказательства не являются надлежащими доказательствами наличия состава правонарушения также в силу того, что дело об административном правонарушении было возбуждено лицом при отсутствии у него соответствующих полномочий.

Кроме того, суд первой инстанции со ссылкой на правовую позицию, изложенную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22.07.02г. № 14-П, обоснованно отметил, что защита прав отдельных конкурсных кредиторов должна производиться в соответствии с нормами специального Федерального закона от 26.10.2002г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», в том числе путем обжалования действий (бездействий) арбитражного управляющего без какого-либо произвольного вмешательства  административных органов, и указал, что возбуждение административного расследования и производства на основании жалоб отдельных кредиторов (до внесения изменений в закон) создавало угрозу злоупотребления таким правом, когда кредитор не согласный с позицией арбитражного управляющего, либо собрания кредиторов инициировал возбуждение дел об административных правонарушениях. В частности, в рассматриваемом случае обращение кредитора в Управление состоялось после принятия Арбитражным судом Тульской области определения от 31.10.2008 г. о частичном удовлетворении жалобы данного кредитора на действия арбитражного управляющего Митюшева Д.В.

Таким образом, в связи с отсутствием надлежащих доказательств совершения арбитражным управляющим вменяемого административного правонарушения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для привлечения его к административной ответственности.

Суд апелляционной инстанции также признает обоснованным вывод суда первой инстанции об отсутствии доказательств ненадлежащего извещения арбитражного управляющего о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Положения статьи 28.2 КоАП РФ по своей правовой природе являются регулятивными нормами права и призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Целью таких гарантий является полное и всестороннее выяснение фактических обстоятельств дела об административном правонарушении.

В силу положений статьи 28.2 КоАП РФ (в их системном единстве с иными правилами раздела IV Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) составление протокола об административном правонарушении является одним из важнейших процессуальных действий в рамках административной процедуры, завершающее формирование доказательственной основы, которая в дальнейшем может лишь корректироваться с учетом доводов, выдвигаемых участниками административного производства. По смыслу части 2 статьи 26.2 и части 2 статьи 28.2 КоАП РФ как протокол, так и содержащиеся в нем объяснения и сведения являются основными средствами доказывания по делам об административных правонарушениях.

При составлении протокола об административном правонарушении должностные лица, уполномоченные на это действие, обязаны обеспечить соблюдение прав лица, в отношении которого составляется протокол, в частности, заблаговременно известить это лицо о времени и месте составления протокола по конкретному составу правонарушения, независимо от того, когда он составляется.

Из материалов дела следует, что протокол об административном правонарушении от 04.02.2009 г. составлен без участия арбитражного управляющего и при отсутствии сведений о его извещении.

Судом первой инстанции всесторонне и полно проанализированы все обстоятельства, касаемые направления извещения от 14.01.2009 г. № 01/9-42, в том числе информации, предоставленной организациями почтовой связи.

Доводы жалобы являются аналогичными доводам, которые были предметом исследования судом первой инстанции и которым дана надлежащая правовая оценка, оснований для иной оценки данных доказательств у апелляционного суда не имеется.

Доводы Управления об осведомленности заинтересованного лица о дате составления протокола со ссылкой на ответ конкурсного управляющего от 30.01.2009 г. нельзя признать обоснованными в силу следующего.

В материалах дела имеется подлинник письма конкурсного управляющего от 30.01.2009 г. б/н (л.д.191. т.1 – на обороте), однако данное письмо не может быть признано в качестве доказательства надлежащего извещения привлекаемого лицо о времени и месте составления протокола.

Указанное письмо направлено в качестве ответа на письмо Управления от 14.01.2009 г. № 01/9-42105.

В материалах дела имеется письмо административного органа от 14.01.2009 г., в котором приведена информация о времени и месте составления протокола на 04.02.2009 г. в 15-00 час. (по московскому времени) и разъяснены права по ст.25.1 КоАП РФ, однако данное письмо имеет другой исходящий номер, а именно № 01/9-42 (л.д.31-32 т.1). Именно об этом письме за № 01/9-42, как об уведомлении о составлении протокола, указано административным органом в тексте апелляционной жалобы, заявления в суд и самого протокола об административном правонарушении.

Вместе с тем, оснований считать, что письмо конкурсного управляющего от 30.01.2009 г. б/н и письмо Управления от 14.01.2009 г. № 01/9-42 (с учетом коррекционного исправления) являются взаимной корреспонденцией, у апелляционного суда не имеется.

Письмо Управления от 14.01.2009 г. № 01/9-42105, в котором была бы указана аналогичная информация о времени и месте составления протокола, а также разъяснены процессуальные права, в материалах дела отсутствует.

При таких обстоятельствах отсутствуют основания считать, что административный орган располагал сведениями о надлежащем извещении лица при составлении протокола в отношении него.

В нарушение ст.ст. 65, 205 АПК РФ иное суду апелляционной инстанции не доказано.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции отмене, а апелляционная жалобы – удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 31 марта 2009 года по делу №А60-5829/2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной регистрационной службы по Тульской области – без удовлетворения.

Постановление