Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2012 по делу n А60-53049/2011. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-5356/2012-АК

г. Пермь

04 июля 2012 года                                                          Дело № А60-53049/2011­­

Резолютивная часть постановления объявлена 27 июня 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 июля 2012 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Варакса Н.В.,

судей Грибиниченко О.Г., Риб Л.Х., 

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.,

при участии:

от заявителя открытого акционерного общества «МегаФон» (ОГРН 1027809169585, ИНН 7812014560): Шугар А.В. по доверенности от 09.06.2012, Витман Е.В. по доверенности от 06.12.2011, Хрущелев И.С. по доверенности от 06.12.2011,      

от заинтересованного лица Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области (ОГРН  1046603151935, ИНН 6659107821): Солодкий В.В. по доверенности от 11.01.2012;

от Прокуратуры Свердловской области: Еременко А.В. по доверенности от 27.06.2012, 

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя открытого акционерного общества «МегаФон»

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 02 апреля 2012 года по делу № А60-53049/2011,

принятое судьей Гаврюшиным О.В.,

по заявлению открытого акционерного общества «МегаФон»

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области

при участии  Прокурора Свердловской области

о признании незаконными действий,

установил:

Открытое акционерное общество «МегаФон» (Уральский филиал) (далее – ОАО «МегаФон», Общество) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области о признании незаконными действий Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Свердловской области (далее – Управление) по истребованию сведений и документов, указанных в запросе от 13.10.2011 № 07432-08/66 (с учетом уточнения заявленных требований в порядке, предусмотренном ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, л.д. 67).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 02.04.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить  принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы заявитель ссылается на то, что действия Управления по истребованию информации у Общества фактически являются внеплановой документарной проверкой, соответственно, к возникшим правоотношениям должны применяться положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). Кроме того, Общество указывает на то, что основания проведения внеплановой проверки, предусмотренные п. 5 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи», также отсутствовали. Общество полагает, что Управление не уполномочено запрашивать персональные данные при отсутствии прямого волеизъявления владельца персональных данных. По мнению заявителя апелляционной жалобы, Управление не вправе осуществлять проверки в области законодательства о защите прав потребителей. В апелляционной жалобе Общество ссылается на выводы мирового судьи судебного участка  № 100 района Якиманка г. Москвы (дело № 5-08/12), которые противоречат правовой позиции, изложенной в оспариваемом решении арбитражного суда первой инстанции.

Присутствовавшие в судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Общества доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержали.

Управление по мотивам, изложенным в письменном отзыве, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения, ссылается на то, что судом первой инстанции верно установлен факт наличия у Управления полномочий по запросу сведений, в том числе у юридических лиц, на основании Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации») в рамках рассмотрения жалоб граждан на действия сотовых операторов.

Присутствовавший в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Управления изложенную в отзыве позицию поддержал.

Представитель Прокурора Свердловской области письменный отзыв на апелляционную жалобу не представил, в судебном заседании указал на то, что решение суда первой инстанции считает незаконным и необоснованным, полагает, что в рассматриваемом случае Управление должно было соблюдать требования Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 11.10.2011 в Управление от абонента ОАО «МегаФон» Луценко А.В. поступило обращение по вопросу необоснованного списания с его лицевого счета денежной суммы в размере 132 руб.16 коп. (л.д.27).

С целью получения информации, необходимой для рассмотрения данного обращения, Управлением в адрес ОАО «МегаФон» направлен запрос от 13.10.2011 № 07432-08/66 (л.д. 22) о предоставлении в срок до 25.10.2011 следующих сведений и документов: основания списания с лицевого счета абонента денежной суммы в размере 132 руб. 16 коп.; копии ответа на обращение абонента; причины направления sms-сообщения заявителю с информацией об удалении абонентского номера; иные сведения по существу обращения.

Не согласившись с действиями Управления по истребованию сведений и документов, указанных в запросе от 13.10.2011 № 07432-08/66, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из соответствия действий Управления по запросу у Общества сведений и документов положениям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации».

Изучив материалы дела, оценив доводы заявителя апелляционной жалобы и отзыва Управления, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу ст. 10 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, рассматривающие обращение гражданина вправе запрашивать, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.

При этом в соответствии с п. 5 ст. 4 указанного Федерального закона под должностным лицом понимается не должностное лицо какого-либо юридического лица, а только лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлено право Управления в рамках данного Федерального закона запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы только в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц.

В рассматриваемом случае запрос о предоставлении сведений и документов направлен Управлением должностному лицу ОАО «МегаФон», то есть лицу, не являющемуся должностным лицом по смыслу Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».    

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции не соглашается с выводом суда первой инстанции о направлении Управлением запроса от 13.10.2011 № 07432-08/66 в рамках Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

По мнению суда апелляционной инстанции, ссылки суда первой инстанции на п. 14, п. 48 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок, утвержденного Приказом Минкомсвязи Российской Федерации от 08.06.2011 № 137, нельзя признать обоснованными в силу следующего.

На основании п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее – нормативные правовые акты) издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Следовательно, подзаконные ведомственные правовые акты, к числу которых относится вышеназванный Административный регламент, не могут подменять собой нормы федеральных законов, и устанавливать дополнительные полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными законами. Соответствующие положения  Административного регламента подлежат толкованию с учетом норм Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В подп. 1 ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» указано, что положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются, в том числе, к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

В рассматриваемом случае сведения и документы запрошены Управлением у ОАО «Мегафон», то есть у лица, на действия которого поступила жалоба гражданина и действия которого необходимо проверить в рамках рассмотрения обращения гражданина.

По мнению суда апелляционной инстанции, действия Управления по истребованию у Общества сведений и документов, указанных в запросе от 13.10.2011 № 07432-08/66, фактически подпадают под понятие документарной проверки, содержащееся в ч. 1 ст. 11 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в которой указано, что предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного