Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.09.2012 по делу n А50-1060/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

п. 4.1, 4.2 решения Пермской городской Думы от 29.06.2006 № 138 «Об утверждении Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок г. Перми», постановления администрации г. Перми от 15.07.2009 № 442; прекратить осуществление согласованных действий с ООО «МАКДЭН на рынке оказания услуг пассажирских перевозок в г. Перми, путем заключения (продления) договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршруту № 8 «Детский дом культуры имени Кирова – Центральный рынок» от 15.04.2010 № 4-2010, от 14.04.2011 № 6-11-вр в отсутствие у ООО «МАКДЭН» лицензионных карточек на используемый для перевозки пассажиров подвижной состав, а именно: в срок до 20.01.2012 в рамках имеющихся полномочий и в соответствии с действующим законодательством организовать и провести торги на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок г. Перми в порядке, установленном решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 № 138 «Об утверждении Положения об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок г. Перми, постановлением администрации г. Перми от 15.07.2009 № 442; в срок до 20.01.2012 в рамках имеющихся полномочий и в соответствии с действующим законодательством с учетом выявленного нарушения принять исчерпывающие меры, направленные на заключение (продление) с хозяйствующими субъектами (перевозчиками), в том числе с ООО «МАКДЭН» договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок г. Перми только при наличии у данных перевозчиков лицензионных карточек (приложений к лицензии) на весь используемый ими подвижной состав.

22.11.2011 в отношении администрации г. Перми вынесено предписание о прекращении в срок до 16.01.2012 нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществления деятельности хозяйствующим субъектам, в том числе ООО «Доминант», а также предоставлении муниципальной преференции отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе ООО «МАКДЭН» в нарушение порядка предоставления муниципальной преференции, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции путем издания п. 2, 2.1 постановления от 14.04.2011 № 144 «О приостановлении действия постановления администрации г. Перми от 15.07.2009 № 442 «Об утверждении порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми», п. 1.4 распоряжения от 30.08.2011 № 137-р «О мерах по обеспечению транспортного обслуживания населения г. Перми», а именно: в срок до 16.01.2012 в рамках имеющихся полномочий и с учетом действующего законодательства отменить п. 2, 2.1 постановления администрации г. Перми от 14.04.2011 № 144 «О приостановлении действия постановления администрации г. Перми от 15.07.2009 № 442 «Об утверждении порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок г. Перми», п. 1.4 распоряжения от 30.08.2011 № 137-р «О мерах по обеспечению транспортного обслуживания населения г. Перми».

Полагая, что решение антимонопольного органа от 22.11.2011 по делу                № 413-11-а и предписания от 22.11.2011 № 413-11-а, не соответствуют закону нарушают их права и законные интересы, департамент дорог и транспорта, администрация г. Перми обратились в арбитражный суд соответствующими заявлениями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из соответствия закону оспариваемых решения и предписаний антимонопольного органа.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ст. 201 АПК РФ для признания недействительным решения, незаконными действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствие обжалуемого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В соответствии с ч. 1 ст. 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия антимонопольным органом оспариваемого акта, в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ возлагается на этот орган.

Оспариваемым решением администрации г. Перми вменяется нарушение        ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе ООО «Доминант», а также предоставлении муниципальной преференции отдельным хозяйствующим субъектам, в том числе ООО «МАКДЭН» в нарушение порядка предоставления муниципальной преференции, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции путем издания п. 2, 2.1 постановления от 14.04.2011 № 144 «О приостановлении действия постановления администрации г. Перми от 15.07.2009 № 442», п. 1.4 распоряжения от 30.08.2011 № 137-р «О мерах по обеспечению транспортного обслуживания населения г. Перми», что приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке оказания услуг пассажирских перевозок в г. Перми.

Согласно подп. 7 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Согласно ч. 4 ст. 7 названного Закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 № 138 утверждено Положение об организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок г. Перми.

Из анализа положений п. 4.1, 4.5 решения Пермской городской Думы          № 138 следует, что допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми осуществляется на основе торгов на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, за исключением случаев: если торги признаны несостоявшимися, если потребность в регулярных перевозках обусловлена обстоятельствами, которые невозможно было предусмотреть заранее в пределах сроков, необходимых для организации и проведения торгов на временные маршруты, порядок проведения торгов определяется администрацией.

С целью обеспечения равных возможностей перевозчиков по заключению договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми постановлением администрации г. Перми от 15.07.2009 № 442 был утвержден соответствующий Порядок.

Пунктом 1 постановления администрации г. Перми от 14.04.2011 № 144 (в редакции постановления администрации г. Перми № 200) приостановлено до 01.09.2011 действие постановления администрации г. Перми от 15.07.2009 № 442 «Об утверждении Порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми».

Пунктом 2 постановления администрации г. Перми от 14.04.2011 № 144 департаменту дорог и транспорта поручено заключить в установленном порядке на срок до 01.09.2011 временные договоры на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми:

в случае истечения срока действия договоров на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, в том числе заключенных по результатам торгов, на основании письменных заявлений перевозчиков, на условиях ранее заключенных с ними договоров (п. 2.1 постановления администрации г. Перми от 14.04.2011 № 144).

Из положений постановления администрации г. Перми от 14.04.2011 № 144 (в редакции постановления № 200) следует, что администрацией г. Перми фактически приостановлено проведение конкурсов на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми. Указанные обстоятельства позволили департаменту дорог и транспорта привлекать к осуществлению пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок г. Перми перевозчиков, не прошедших конкурсные процедуры.

При этом доказательств наличия с указанными в постановлении от 14.04.2011 № 144 перевозчиками действующих договоров, заключенных с организатором перевозок по результатам торгов в материалах дела не имеется.

Вместе с тем администрация г. Перми обязана обеспечить равные возможности всем заинтересованным лицам участвовать в конкурсной процедуре на право организации перевозок на соответствующих маршрутах.

Таким образом, администрацией г. Перми совершены действия по ограничению (устранению) конкуренции на маршрутах регулярных перевозок г. Перми, созданы преимущественные условия для определенных хозяйствующих субъектов, что исключает добросовестную конкуренцию хозяйствующих субъектов (перевозчиков) за право заключить договор на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок города Перми.

Указанные действия администрации г. Перми обоснованно расценены антимонопольным органом как нарушающие ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что решением Арбитражного суда Пермского края от 25.08.2011 по делу № А50-10836/2011, оставленным без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27.01.2012, признан недействующим пункт 1 постановления администрации г. Перми от 14.04.2011 № 144 «О приостановлении действия Постановления администрации города Перми от 15.07.2009 № 442 «Об утверждении Порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми», в редакции Постановления администрации города Перми от 06.05.2011 № 200 «О внесении изменений в отдельные нормативные правовые акты администрации города