Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2014 по делу n А76-11964/2012. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 разграничены полномочия прокуроров при осуществлении надзора в сфере исполнения законов только следующими поименованными физическими лицами: должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Индивидуальные предприниматели в этом приказе отдельно не названы.

Согласно п. 3 ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила настоящего Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношений.

Из существа правоотношений по исполнению гражданами законодательства о пожарной безопасности следует, что они являются административными, поэтому нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, в настоящем деле применены быть не могут.

Соответственно, в административных правоотношениях по исполнению гражданами законодательства о пожарной безопасности к перечисленным в приказе Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 07.05.2008 N 84 категориям физических лиц индивидуальные предприниматели не относятся в силу норм ст. 18 и п. 1 ст. 23 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Нормы КоАП РФ разграничивают такие понятия, как «физические лица», «юридические лица», «должностные лица», «лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица», «граждане», «военнослужащие», «граждане, призванные на военные сборы» и «лица, имеющие специальные звания», устанавливая для них разную степень ответственности за совершаемые правонарушения и особенности административного производства. Поэтому с учетом правил юридической техники недопустимо смешение или расширительное толкование указанных в приказе Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 терминов, определяющих физических лиц - субъектов прокурорского надзора, т.е. понимать под ними как прямо перечисленных лиц, так и индивидуальных предпринимателей.

Следовательно, указанный приказ не регламентирует разграничение полномочий прокуроров в сфере надзора за исполнением индивидуальными предпринимателями законодательства о пожарной безопасности.

Абзацами 3 и 7 п. 1.5 приказа Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» прокурорам при организации прокурорского надзора предписано, в частности, акцентировать усилия на соблюдении прав субъектов предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля; при этом не должен ослабевать надзор за исполнением законов самими хозяйствующими субъектами, которые наряду с иными субъектами гражданских прав и обязанностей должны соблюдать законодательно установленные правила и вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства.

Указанный приказ от 31.03.2008 № 53 по существу относит индивидуальных предпринимателей к субъектам прокурорского надзора, в то же время не регламентирует разграничение полномочий прокуроров, в частности, в сфере надзора за исполнением индивидуальными предпринимателями законодательства о пожарной безопасности.

Более того, вышеприведенные приказы Генеральной Прокуратуры Российской Федерации не регламентируют вопросы возбуждения дел об административных правонарушениях и проведения административного расследования в соответствии с полномочиями прокуроров, установленных нормами  Закона о прокуратуре.

Так, согласно абзацу 9 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре одной из функций прокуратуры Российской Федерации является возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

В целях осуществления возложенных функций, в том числе предусмотренной абзацем 9 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, на прокурора возложены специальные полномочия, перечисленные в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре.

В соответствии с п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Из содержания п. 1 ч. 1 ст. 25.11. и ч. 1 ст. 28.4. КоАП РФ следует, что при осуществлении надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор в пределах своих полномочий вправе возбуждать производство по делу о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (п. 3 ч. 4 ст. 28.1. КоАП РФ)

В соответствии с ч. 1 ст. 28.8. КоАП РФ постановление прокурора об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента вынесения постановления об административном правонарушении.

Преамбулой Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ) предусмотрено, что он регулирует отношения в области обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, в том числе с индивидуальными предпринимателями.

Вышеприведенные нормы Закона о прокуратуре и КоАП РФ не разграничивают и не ограничивают полномочия территориальных прокуроров, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур по предмету и субъектам прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, в частности, требований пожарной безопасности индивидуальными предпринимателями.

Из абзаца 6 ст. 1 и абзаца 2 ст. 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ следует, что предметом проверки при осуществлении федерального государственного пожарного надзора является соблюдение требований пожарной безопасности не юридическим лицом, а на объекте защиты.

Согласно абзацу 4 ст. 20 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ) определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (ч. 1 ст. 1 названного Закона).

В соответствии с п. 15 ст. 2 Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ под объектом защиты понимается продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, строения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре.

Согласно абзацу 5 ст. 20 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ для объектов защиты, в отношении которых отсутствуют требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами по пожарной безопасности, разрабатываются специальные технические условия, отражающие специфику обеспечения указанных объектов пожарной безопасности и содержащие комплекс необходимых инженерно-технических и организационных мероприятий по обеспечению их пожарной безопасности, подлежащие согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.

Из вышеизложенного следует, что пределы полномочий прокуроров в случае осуществления надзора за исполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства о пожарной безопасности определяются не предметом или субъектами, а объектами, в отношении которых возможен прокурорский надзор.

Согласно ст. 6.1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Ведомственными актами, регулирующими порядок проведения прокурорской проверки за исполнением законодательства, в том числе о пожарной безопасности, являются приказы Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Таким образом, проверке подлежали объекты, эксплуатируемые предпринимателем по договору аренды, заключенному между Территориальным управлением Федерального агентства по Управлению Федеральным имуществом по Челябинской области (арендодатель), действовавшим от имени Российской Федерации на основании Положения о территориальном управлении Федерального агентства по управлению Федеральным имуществом по Челябинской области и предпринимателем (арендатором).

Из материалов дела следует, что проверка военным прокурором назначена, и сотрудниками военной прокуратурой проведена на подведомственных объектах недвижимого имущества Министерства обороны Российской Федерации на территории поселка им. Каширина (ДОС).

Таким образом, постановления от 28.05.2012 о возбуждении дел об административных правонарушениях по ч. 1, 3, 4 ст. 20.4 КоАП РФ вынесены и направлены в административный орган военным прокурором в пределах предоставленных законодательством полномочий.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из этой нормы, административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

Частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ предусмотрено, что нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса и частями 3 - 8 настоящей статьи, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

 Нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения влечет наложение административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей  (ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ).

Нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений влечет наложение административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей (ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ).

При совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания (ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ).

 В соответствии с ч.1 ст.38 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ, ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Таким образом, ответственность за нарушение правил противопожарного режима возлагается на лицо, владеющее, пользующееся или распоряжающееся имуществом на законных основаниях.

Предприниматель на основании договора аренды от 08.02.2007 № 100-р, заключенного с Территориальным управлением Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Челябинской области использовал помещение по адресу г.Чебаркуль, ул.Каширина, 25 (т.1, л.д.35), а также на основании договора аренды от 15.05.2003 № 946, заключенного с Челябинским областным комитетом по управлению государственным имуществом использовал помещение по адресу г.Чебаркуль, ул.Каширина, 42, для размещения магазинов.

Указанными договорами на предпринимателя возложена обязанность по производству за свой счет капитального и текущего ремонта арендованного имущества.

Соответственно, эксплуатируя помещения, в которых проводилась проверка, используя их при осуществлении предпринимательской деятельности, предприниматель обязан был соблюдать требования пожарной безопасности.

Согласно ст.20 Федерального закона