Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2014 по делу n А76-17956/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

акта, незаконным решения либо действия (бездействия)  органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц  является совокупность следующих условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Отсутствие хотя бы одного из данных  условий исключает удовлетворение требований, заявленных в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ) устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе, предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона № 135-ФЗ).

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции).

Статьёй 16 Закона о защите конкуренции установлено, что запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

На основании п. 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при анализе вопроса о том, являются ли действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке согласованными, арбитражным судам следует учитывать, что согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договорённости об их совершении, вывод о наличии согласованности может быть сделан и исходя из фактических обстоятельств их совершения.

Действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке относятся к согласованным в том случае, если они одновременно удовлетворяют двум условиям: результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них; действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке (ч. 1 ст. 8 названного закона).

Согласно пунктам 20 и 32 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения, а также осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с пунктом 12 «Правил охраны жизни людей на водных объектах в Челябинской области», утверждённых постановлением Правительства Челябинской области от 19.09.2012 № 479-11 (далее - Правила охраны жизни людей на водных объектах), к функциям органов местного самоуправления  отнесены: подготовка пляжей к проведению территориальными органами ГИМС технического освидетельствования и к их дальнейшему пользованию; создание безопасных условий для массового отдыха на водных объектах общего пользования в соответствии с настоящими Правилами, в том числе, организация муниципальных пляжей в местах традиционного массового отдыха в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями к водным объектам; организация и обеспечение общественного порядка в местах массового отдыха на водных объектах; установление мест дежурства медицинского персонала (санитарных машин) для оказания помощи пострадавшим в местах массового отдыха на водных объектах.

Пунктом 3 Правил охраны жизни людей на водных объектах  введено понятие «организатор места массового отдыха» и предусмотрено, что организатором места массового отдыха может являться либо физическое лицо или юридическое лицо, которому предоставлено право пользования водным объектом для рекреационных целей, организации спортивного и любительского рыболовства, организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов, либо организовавший место массового отдыха на водном объекте орган местного самоуправления Челябинской области.

В соответствии с пунктом 16 указанных Правил организаторами мест массового отдыха ежегодно, до начала купального сезона, должно быть обеспечено проведение следующих мероприятий на пляжах: получение санитарно-эпидемиологического заключения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты нрав потребителей и благополучия человека по Челябинской области о соответствии содержания пляжа требованиям санитарного законодательства и пригодности поверхностных вод для купания; лабораторный контроль за качеством воды и санитарным состоянием пляжа в соответствии с требованиями действующего законодательства; водолазное обследование, очистка дна акваторий мест купания на глубине до 2 метров в границах заплыва и мест для прыжков в воду организациями, уполномоченными на проведение данных работ территориальным органом ГИМС; согласование сроков технического освидетельствования пляжей с территориальными органами ГИМС; техническое освидетельствование пляжа на годность к эксплуатации.

Согласно пункту 18 Правил охраны жизни людей на водных объектах организаторами мест массового отдыха должно быть обеспечено соблюдение правил обустройства пляжа.

Пунктом 81 Правил охраны жизни людей на водных объектах установлено, что информационные знаки устанавливаются органами местного самоуправления либо организаторами мест массового отдыха.

Пунктом 17 Правил охраны жизни людей на водных объектах определено, что физическим и (или) юридическим лицам запрещается организация места массового отдыха, в том число пляжа на водном объекте, без разрешительных документов (документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью), предусмотренных действующим законодательством.

В силу пункта 7 названных Правил, основанием для  использования водных объектов для рекреационных целей (отдых, туризм, спорт), а также для организованного отдыха  детей является договор водопользования или решение о предоставлении водного объекта в пользование.

Порядок заключения договора водопользования и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование определены ст. ст. 11-16, 24-27 Водного кодекса Российской Федерации, «Правилами подготовки и заключения договора водопользования», утверждёнными постановлением Правительства РФ от 12.03.2008  № 165 «О подготовке и заключении договора водопользования» (далее - Правила подготовки и заключения договора водопользования),из которых следует, что по общему правилу водный объект предоставляется в пользование на основании договора водопользования. При этом договор водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, заключается по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, а также в случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора.

В силу ч. 3 ст. 12 Водного кодекса Российской Федерации договор водопользования признаётся заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре.

Для выявления всех возможных претендентов на заключение договора водопользования пунктом 23 Правил подготовки и заключения договора водопользования предусмотрено обязательное размещение на официальном сайте в сети Интернет или опубликование в официальном печатном издании уполномоченного органа сообщения о приёме документов от иных претендентов. В случае если имеется несколько претендентов на право заключения договора водопользования для предоставления в пользование акватории водного объекта, он подготавливается к заключению в порядке, установленном «Правилами подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе», утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. № 230.

Перечень случаев, в которых принимается решение о предоставлении объекта водопользования на основании решения, установлен ч. 2 ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации и предоставление объекта для рекреационных целей в данном перечне не содержится.

Управление гражданской защиты Администрации города Челябинска является структурным подразделением - отраслевым (функциональным) органом Администрации города Челябинска.

В соответствии с пунктом 9 «Положения об Управлении гражданской защиты порода Челябинска», утверждённого решением Челябинской городской Думы от 22.11.2005 № 8/25, УГЗ Администрации г. Челябинска создано в целях решения вопросов местного значения города Челябинска, к которым относятся, в числе прочего, осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Решением Челябинской городской Думы от 22.11.2005 № 8/25 к функциям Управления отнесены также эксплуатация и благоустройство муниципальных пляжей.

В силу ч. 2 ст. 3 действовавшего до 01.01.2014 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ) обеспечиваемые за счёт средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков, являются муниципальными нуждами

На основании ч. 2 ст. 9 Закона № 94-ФЗ  муниципальный контракт заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, с учетом положений настоящего Федерального закона.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 10 упомянутого Закона размещение заказа может осуществляться путём проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме или без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Из положений перечисленных норм права следует, что подготовка муниципальных пляжей к купальному сезону и получение всех необходимых для этого разрешений, а также обеспечение безопасности людей на водных объектах отнесены к  функциям органа местного самоуправления,  для выполнения которых могут привлекаться иные лица по итогам размещения соответствующего муниципального заказа, в то время как функции организатора мест массового отдыха в период купального сезона  может выполнять как орган местного самоуправления в целях реализации возложенных на него функций по обустройству мест массового отдыха населения, так и физическое либо юридическое лицо, с которым заключен договор водопользования, зарегистрированный в государственном водном реестре, либо в отношении которого принято решение о предоставлении водного объекта в пользование. Иных оснований для возникновения права на использование водных объектов не установлено. При этом обязательным условием для заключения договора водопользования является публичное информирование  населения путём размещения в официальных средствах массовой информации и на официальном сайте сообщения о приёме документов от иных претендентов на получение объекта в пользование в целях выявления всех возможных претендентов и решения вопроса о необходимости проведения аукциона.

Истолковав условия спорного договора совместного использования и содержания городского пляжа   № 40.10 от 01.06.2010, в соответствии с положениями ст. 431 Гражданского кодекса Российской Федерации (исходя из буквального толкования содержащихся в нём слов и выражений), суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу  о том, что в соответствии с данным договором ООО «ИМПЕРИАЛ» без соблюдения установленных перечисленными нормами права конкурентных процедур и без заключения договора водопользования приняло