Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2015 по делу n А76-24841/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

закреплено право перевозчика на компенсацию затрат в случаях и порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и Челябинской области, правовыми актами органов местного самоуправления.

На основе анализа приведённых выше норм права, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что действующее законодательство не содержит специальных требований к транспортным организациям, осуществляющим перевозку отдельных категорий граждан, которым оказываются меры социальной поддержки, по сравнению с иными транспортными организациями, осуществляющими перевозку пассажиров, в том числе по форме собственности предприятия.

Напротив, из содержания  приведённых положений  законодательства следует, что любой перевозчик в случае наличия у пассажира установленных законодательством и иными правовыми актами преимуществ по провозной плате обязан предоставить такое преимущество (льготу), получив при этом право на возмещение своих затрат из средств соответствующего бюджета.

Согласно пунктам 1, 2, 3 решения Челябинской городской Думы от 15.12.2009 № 9/4 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан» (далее – Решение № 9/4) отдельным категориям граждан предоставлено право бесплатного проезда по внутримуниципальным маршрутам регулярных перевозок, обслуживаемых муниципальными предприятиями пассажирского транспорта. Пунктом 4 данного решения отдельным категориям граждан предоставлено право разовой оплаты проезда в размере 50 процентов от установленного тарифа проезда по внутримуниципальным маршрутам регулярных перевозок, обслуживаемым муниципальными предприятиями пассажирского транспорта.

Пунктом 1 Решения от 22.02.2011 № 22/11 «О порядке проезда в пассажирском транспорте отдельных категорий граждан, зарегистрированных на территории Челябинского городского округа, оказание мер социальной поддержки которых осуществляется за счёт средств федерального бюджета» (далее – Решение № 22/11) установлено, что право льготного проезда по маршрутам регулярных перевозок, обслуживаемых муниципальными предприятиями пассажирского транспорта гражданам, зарегистрированным на территории Челябинского городского округа, из числа лиц, указанных в приложении к данному решению осуществляется:

- по маршрутам внутримуниципального сообщения на основании персонифицированных социальных электронных карт или временных электронных льготных проездных билетов, выдаваемых на период изготовления персонифицированных социальных карт (при наличии документа, подтверждающего право на льготу);

-по автобусным маршрутам пригородного сообщения на основании единого социального проездного билета.

Доказательства наличия муниципальных правовых актов, устанавливающих право отдельных категорий граждан, указанных в решениях № 9/4, № 22/11, на льготный проезд по маршрутам, обслуживаемым транспортными предприятиями с иной формой собственности, и порядок такого проезда, не представлены.

При этом в соответствии с Решением Думы № 36/9 от 28.08.2012 «Об обеспечении доступности проезда в городском пассажирском транспорте на территории Челябинского городского округа отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым осуществляется за счет средств бюджета Челябинской области» (далее – Решение № 36/9) отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым осуществляется за счёт средств бюджета Челябинской области, предоставлено право льготного проезда по внутримуниципальным автобусным, троллейбусным и трамвайным маршрутам без указания на необходимость их обслуживания муниципальными предприятиями пассажирского транспорта.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается: установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5); создание дискриминационных условий (пункт 8).

Оценив спорные положения Решения № 22/11 на предмет их соответствия действующим нормам права и положениям антимонопольного законодательства, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что предоставление отдельным категориям граждан, указанным в Решениях № 9/4, 22/11, права на льготный проезд по внутримуниципальным маршрутам, обслуживаемым только муниципальными предприятиями пассажирского транспорта, а также определение порядка проезда в пассажирском транспорте отдельных категорий граждан только для муниципальных предприятий пассажирского транспорта, может привести к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности муниципальными предприятиями пассажирского транспорта, к созданию дискриминационных условий в указанной сфере и установлению для льготных категорий граждан ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют услуги льготного проезда на маршрутах.

Положениями подпункта 25 пункта 5 Правил организации транспортного обслуживания предусмотрено, что субсидии предоставляются в порядке, предусмотренном, в том числе, решением о бюджете города на текущий год, а также пункта 8 Решения № 9/4, в соответствии с которым субсидии производятся за счёт и в пределах средств, утвержденных в ведомственной структуре расходов бюджета.

Соответственно,  отсутствие возможности предоставления транспортными организациями, не являющимися муниципальными, услуг по перевозке отдельных категорий граждан, в отношении которых оказываются меры социальной поддержки, с последующим возмещением затрат на предоставление таких услуг, обусловлено также отсутствием в Решении Думы от 13.12.2011 № 30/1 «О бюджете города Челябинска на 2012 год и на плановый период 2013 – 2014 годов» (далее – Решение о бюджете на 2012 год) положений, предусматривающих выделение из бюджета города Челябинска средств на предоставление немуниципальным транспортным организациям субсидий на возмещение затрат, возникающих в связи осуществлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан.

Из Решения о бюджете на 2012 год следует, что получателями субсидий на возмещение затрат, связанных с оказанием отдельным категориям граждан мер социальной поддержки являются только муниципальные транспортные предприятия.

Вместе с тем, постановлением Администрации от 27.11.2012 № 256-п утверждён «Порядок предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с осуществлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан» (далее – Порядок предоставления субсидий), в соответствии с пунктом 2 которого получателями субсидий являются перевозчики (юридические лица, индивидуальные предприниматели), принявшие на себя по договору перевозки пассажира обязанность перевезти пассажира и его ручную кладь в пункт назначения, осуществляющие меры социальной поддержки отдельным категориям граждан по проезду по внутримуниципальным маршрутам по маршрутной сети города Челябинска. Получатели субсидий должны иметь лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, терминалы системы электронного учёта, совместимой с действующими социальными картами, транспортными картами, персонифицированными социальными электронными картами для обеспечения безналичной оплаты проезда, фиксации поездок граждан, проезд которых в соответствии с действующим законодательством предусмотрен на основании социальных карт, договор с организацией, осуществляющей сопровождение автоматизированной системы оплаты проезда.

В соответствии с пунктом 4 Порядка предоставления субсидий субсидия предоставляется на основании договора на предоставление субсидий, заключённого между получателем субсидии и главным распорядителем средств бюджета города.

Согласно пункту 3 Порядка предоставления субсидий субсидия предоставляется в пределах утверждённых бюджетных ассигнований на очередной финансовый год главными распорядителями средств бюджета города: Управлением социального развития Администрации города Челябинска; Управлением по делам молодежи Администрации города Челябинска; Управлением по делам образования города Челябинска.

Однако, Решением Думы от 18.12.2012 № 39/3 «О бюджете города Челябинска на 2013 год и на плановый период 2014 - 2015 годов» (далее – Решение о бюджете на 2013 год) не предусмотрено выделение из бюджета города Челябинска средств на предоставление немуниципальным транспортным организациям субсидий на возмещение затрат, возникающих в связи осуществлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан.

Из Решения о бюджете на 2013 год следует, что получателями субсидий на возмещение затрат, связанных с оказанием отдельным категориям граждан мер социальной поддержки являются только муниципальные транспортные предприятия.

Решением Думы от 10.12.2013 № 46/5 «О бюджете города Челябинска на 2014 год и на плановый период 2015 - 2016 годов» (далее – Решение о бюджете на 2014 год) не предусмотрено выделение из бюджета города Челябинска средств на предоставление немуниципальным транспортным организациям субсидий на возмещение затрат, возникающих в связи осуществлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан.

Из Решения о бюджете на 2014 год следует, что получателями субсидий на возмещение затрат, связанных с оказанием отдельным категориям граждан мер социальной поддержки являются только муниципальные транспортные предприятия.

         Следовательно, действия Думы по предоставлению отдельным категориям граждан, указанным в Решениях №№ 9/4, 22/11, права на льготный проезд по внутримуниципальным маршрутам, обслуживаемым только муниципальными предприятиями пассажирского транспорта, по определению порядка проезда в пассажирском транспорте отдельных категорий граждан только для муниципальных предприятий пассажирского транспорта, а также по ограничению Решениями о бюджете на 2012, 2013 и 2014 годы круга получателей субсидий на возмещение затрат, связанных с осуществлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, муниципальными предприятиями пассажирского транспорта, могут привести к созданию необоснованных преимуществ осуществления деятельности муниципальными предприятиями пассажирского транспорта, к созданию дискриминационных условий в указанной сфере и установлению для льготных категорий граждан (потребителей услуги) ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют услуги льготного проезда на маршрутах. Указанные действия Думы являются нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктов 5 и 8 названной нормы.

С учётом изложенного, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что антимонопольным органом обоснованно выдано Думе предписание об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, путём исключения из пунктов 1, 2, 3, 4 Решения 9/4 положений, предусматривающих предоставление отдельным категориям граждан права на льготный проезд по внутримуниципальным маршрутам, обслуживаемым только муниципальными предприятиями пассажирского транспорта; из пункта 1 Решения 22/11 - положений, предусматривающих определение порядка проезда в пассажирском транспорте отдельных категорий граждан только для муниципальных предприятий пассажирского транспорта, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, путём установления в решениях о бюджете города Челябинска на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов возможности предоставления субсидий на возмещение затрат, связанных с осуществлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, транспортным организациям, обслуживающим внутримуниципальные маршруты регулярных перевозок, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности.

Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Данная норма носит императивный (безусловный) характер, при этом доказывание факта ограничения конкуренции не требуется.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 6 Решения № 9/4 Управление транспорта администрации г. Челябинска и муниципальные предприятия пассажирского транспорта наделены полномочиями по организации работы по обеспечению социальными картами жителя города Челябинска льготных категорий граждан.

Руководители образовательных организаций, которые осуществляют текущее руководство деятельностью образовательной организации, совместно с муниципальными предприятиями пассажирского транспорта, Управлением транспорта Администрации города и Управлением по делам молодежи Администрации г. Челябинска наделены полномочиями по обеспечению оформления и выдачи социальных карт жителя города Челябинска льготным категориям граждан (пункт 7 Решения № 9/4).

Согласно подпункту 1 пункта 3 Решения № 22/11 Управление транспорта Администрации г. Челябинска и муниципальные предприятия пассажирского транспорта наделены полномочиями по организации работы по обеспечению отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых осуществляется за счёт средств федерального бюджета, едиными социальными проездными билетами, персонифицированными социальными электронными картами или временными электронными льготными проездными билетами.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.01.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) создание условий для предоставления транспортных услуг населения и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к вопросам местного значения.

Органы местного самоуправления вправе за счёт бюджетных средств в рамках решения вопросов местного значения и реализации мер социальной поддержки населения вводить социальные карты в целях учёта количества предоставленных льготникам услуг по перевозке пассажиров транспортом общего пользования. Введение социальной карты необходимо органу местного самоуправления для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, поскольку такая форма позволяет реализовывать меры социальной поддержки путём обеспечения льготного проезда отдельных категорий граждан.

Отношения, возникающие в связи с наделением органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Челябинской области на неограниченный срок государственными полномочиями по социальной поддержке отдельных категорий граждан, регулируются Законом Челябинской области от 24.11.2005 № 430-ЗО