Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2013 по делу n А14-15606/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

в связи с совершенствованием разграничения полномочий»     ст. 16 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» дополнена п. 3.1 следующего содержания: законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться меры социальной поддержки студентов высших учебных заведений, финансируемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Вместе с тем после 2005 года сами льготы и порядок их предоставления законодательством не был установлен.

В период с 1966 года по 2005 год льготы школьникам и студентам высших и средних специальных учебных заведений предоставлялись на основании Постановления Госкомцен при Госплане СССР от 30.07.1966 г. № 203 «О сезонных тарифных льготах на проезд по железным дорогам пассажиров отдельных категорий», которым были утверждены сезонные тарифные льготы на проезд по железным дорогам, в том числе школьников старше 10 лет и студентов высших и средних специальных учебных заведений в размере 50% скидки от стоимости проезда в период с 01 октября по 15 мая. Данные льготы предоставлялись названным категориям учащихся до 2005 года.

В период с 2005 года по 2009 год в связи с отсутствием нормативных актов, устанавливающих льготы для школьников и студентов при проезде железнодорожным транспортом, на основании решений Совета директоров ОАО «РЖД» за счет прибыли общества был сохранен льготный проезд школьникам и студентам.

Постановлением Правительства Российской Федерации от  31.12.2009 г. № 1208 органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано принять нормативные акты, устанавливающие льготы по тарифам на проезд обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений старше 7 лет, учащихся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (п. 3 Постановления).

Также указанным Постановлением утверждены Правила предоставления в 2010 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на компенсацию части потерь в доходах организаций железнодорожного транспорта в связи с принятием субъектами Российской Федерации решений об установлении льгот по тарифам на проезд обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений, учащихся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее – Правила).

В соответствии с рекомендациями Правительства Российской Федерации, изложенными в Постановлении от 31.12.2009 г. № 1208, Правительством Воронежской области 17.03.2010 г. принято Постановление № 180 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде железнодорожным транспортом общего пользования в поездах пригородного сообщения», устанавливающее льготы по тарифам на проезд обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений старше 7 лет, учащихся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования.

Согласно п. 2 Постановления № 180 от 17.03.2010 г. обучающимся и воспитанникам общеобразовательных учреждений старше 7 лет, учащимся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования (далее – учащиеся) на период      01.06.2010 г. по 15.06.2010 г. включительно и с 01.09.2010 г. по    31.12.2010 г. включительно предоставляется право на льготный проезд железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

Тариф на проезд железнодорожным транспортом общего пользования в поездах пригородного сообщения для лиц, указанных в п. 2 Постановления № 180 от 17.03.2010 г., установлен в размере 50 % от действующего тарифа при оплате проезда на железнодорожных станциях и в поездах, находящихся на территории Воронежской области (п. 4 Постановления № 180 от 17.03.2010 г.).

В силу п. 9 Постановления № 180 от 17.03.2010 г. действие Постановления распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2010 г.

Постановлением Правительства Российской Федерации от   31.12.2009 г. № 1208 утверждено распределение субсидий в 2010 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части потерь в доходах организаций железнодорожного транспорта.

Бюджету Воронежской области на основании указанного постановления выделена субсидия в размере 14 588,4 тыс. руб.

Пунктом 5 Правил предусмотрено, что субсидия предоставляется в соответствии со сводной бюджетной росписью в пределах лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке на   2010 год Федеральному агентству железнодорожного транспорта на основании заключенного органом исполнительной власти субъекта РФ и Федеральным агентством железнодорожного транспорта соглашения.

Законом Воронежской области «Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» от 07.12.2009 г. № 155-03 в   2010 году предусмотрены бюджетные ассигнования на компенсацию потерь в доходах организациям железнодорожного транспорта от перевозки обучающихся в размере 1 000 тыс. руб.

14.01.2009 г. между ОАО «РЖД» в лице начальника Юго-Восточной железной дороги - филиала открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (исполнитель) и Департаментом промышленности, транспорта, связи и инноваций Воронежской области (заказчик) заключен договор № 9179 на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Воронежской области в 2010 году.

Юго-Восточная железная дорога - филиал ОАО «РЖД» свои обязательства по договору в 2010 году выполнила в полном объеме.

31.05.2010 г. между ОАО «РЖД» (перевозчик) и ДТиСР ВО (Департамент) заключен договор № 3390 о предоставлении субсидий на компенсацию потерь в доходах, возникающих в связи с предоставлением льгот по тарифам на проезд обучающихся железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

По указанному договору (с учетом соглашения № 7/06-суб. от 07.06.2010 г. и дополнительного соглашения от 27.12.2010 г.) размер субсидий, предусмотренный федеральным бюджетом и бюджетом Воронежской области на компенсацию потерь в доходах железнодорожного транспорта на 2010 год составил 14 588 400 руб. компенсаций из федерального бюджета и 767 800 руб. – из бюджета Воронежской области.

В соответствии с п. 3.2 договора от 31.05.2010 г. № 3390 оплата счетов перевозчика осуществляется по безналичному расчету платежными поручениями на расчетный счет перевозчика в течение 10 банковских дней по мере поступления средств целевого назначения федерального бюджета и бюджета Воронежской области.

Фактически перевозчику оплачено 15 355 025,89 руб.

ОАО РЖД ежемесячно направляло Департаменту предусмотренные п. 3.1 вышеуказанного договора отчеты о количестве отправленных учащихся по Воронежской области и потерь в доходах Юго-Восточной железной дороги, реестры пассажиров, перевезенных на железнодорожном транспорте пригородного сообщения на территории Воронежской области, счета-фактуры на сумму оказанных услуг по перевозке обучающихся за истекший период, счета на компенсацию потерь.

Данные отчеты приняты Департаментом к исполнению без замечаний и возражений, однако потери в доходах истца за заявленный спорный период возмещены перевозчику не в полном объеме.

Отчеты представлялись ОАО РЖД на основании данных автоматизированной системы управления продажи билетов (АСУ ЭКСПРЕСС-3), в которой автоматически формируется финансовая и статистическая отчетность по льготным категориям пассажиров.

В финансовом отчете (сводный отчет о выдаче льготных и бесплатных билетов в пригородном сообщении формы ФО-1-ЛЛ) отражаются все суммы, которые фактически получены от продажи льготных и бесплатных билетов в пригородном сообщении, количестве проданных билетов и перевезенных пассажиров.

В статистическом отчете содержатся сведения о количестве пассажиров льготных категорий и суммах потерь в пригородном сообщении в разрезе отдельного субъекта Российской Федерации.

Каждой категории пассажиров, пользующейся льготой по оплате проезда в пригородном железнодорожном сообщении, присваивается код, установленный справочником кодов льгот в пригородном сообщении (02.60.5802-01 КЛ). Согласно данному справочнику категориям пассажиров «студенты дневных высших и учащиеся средних специальных заведений» и «школьники старше 10 лет, в том числе обучающиеся в школах-интернатах» присвоены коды льгот соответственно «2605» и «2606».

Указанные коды льгот использовались в отчетах для учета проезда обучающихся в пригородном сообщении за спорный период.

Расходы перевозчика за спорный период отражены в вышеназванных отчетах и полностью соответствуют суммам потерь в доходах, ежемесячно направленных в Департамент в соответствии с договором от 31.05.2010 г. № 3390.

С января по октябрь 2010 года перевозчиком были направлены отчеты по установленной форме, счета оплачены полностью.

Представленные перевозчиком отчет и счет за ноябрь 2010 года на сумму 2 177 919,70 руб. были оплачены частично на сумму                      472 656,89 руб., остаток составил 1 705 262.81 руб., а отчет и счет за декабрь 2010 года на сумму 2 128 673,70 руб. не оплачены.

Таким образом, непокрытые потери в доходах перевозчика, возникшие в связи с предоставлением льгот учащимся в 2010 году, составили 3 833 936,51 руб.

В силу п. 3 ст. 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и платежам на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации возмещаются в полном объёме за счёт средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством РФ, за счет средств бюджетов субъектов РФ -соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 г, № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ» организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публично-правового образования компенсации в виде неполученной с потребителей платы.

Публично-правовое образование может предотвратить возникновение у организаций транспорта соответствующих убытков путем отмены или приостановления действия норм о тех или иных льготах, финансирование которых им не предполагается.

Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете. Как следует из материалов дела, названные постановления не приостановлены, действовали в спорный период.

Довод ДФБП ВО о невыполнении Российской Федерацией обязательства по софинансированию льгот в размере 95 процентов от суммы компенсации и возложении спорной обязанности на Российскую Федерацию правомерно отклонен судом первой инстанции.

В п. 6 Правил № 1208 установлен уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации за счет субсидии в размере 95 процентов расходного обязательства. При этом право на льготный проезд устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Величина стоимости проезда для льготной категории граждан определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно. Таким образом, обеспечение льготного проезда на общественном транспорте для отдельных категорий населения не относится к расходным обязательствам Российской Федерации, а возложено полностью на субъекты Российской Федерации, что соответствует установленному ст. 30 Бюджетного кодекса РФ принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов и принципу самостоятельности бюджетов, установленному ст. 31 Бюджетного кодекса РФ.

Таким образом, предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства от Воронежской области к Российской Федерации, поскольку это было бы нарушением принципа самостоятельности бюджетов, согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов, а также подлежащих исполнению за счет двух и более бюджетов.

Довод ответчика о том, что основанием принятия Правительством Воронежской области Постановления № 180 о предоставлении льгот по проезду обучающимся явилось Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 г. № 1208, не освобождает субъект Российской Федерации от обязанности компенсировать перевозчику потери в доходах, возникшие в связи с реализацией Постановления Правительства Воронежской области. Пункт 2 Постановления № 1208 о принятии субъектом Российской Федерации нормативного акта, устанавливающего льготы по тарифам на проезд обучающихся, носит рекомендательный характер.

Статьей 132 Бюджетного кодекса РФ предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Средства финансовой помощи предоставляются регионам, соблюдающим равные условия доступности услуг общественного транспорта для всех льготных категорий граждан, с целью поощрения субъектов Российской Федерации.

Однако ответчик не принял мер к финансированию федеральным бюджетом недостающей суммы для возмещения потерь.

Согласно п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ в суде от имени субъекта Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств. При этом из положений постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 г. № 23 следует, что в случае наличия споров по поводу того, какой государственный орган