Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.07.2013 по делу n А36-476/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

16.11.2012 №25824) указано, что Росприроднадзор осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы Росприроднадзора федеральный государственный экологический надзор в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность с использованием объектов, находящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации в ведении Российской Федерации, и объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Во исполнение пункта 2 постановления Правительства РФ от 31.03.2009 №285 Приказом Минприроды РФ от 08.09.2010 №367 утвержден Список конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности по территории Липецкой области, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, в котором в пункте 419 указано ООО «Липецк Центр» (ИНН 4824034816).

При этом апелляционная  коллегия  отмечает, что Приказ Минприроды РФ от 08.09.2010 №367 не подлежал официальному  опубликованию, в связи со следующим.

В соответствии с пунктами 8, 10 Указа Президента РФ от 23.05.1996 №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Таким образом, обязательному опубликованию подлежат только нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Вместе с тем, Приказ Минприроды РФ от 08.09.2010 №367 не отвечает всем признакам нормативного правового акта, поскольку не является обязательным для неопределенного круга лиц и  имеет отношение только к конкретным хозяйствующим субъектам на территории Липецкой области, перечисленным в списке, утвержденном данным актом.

Делая  указанный  вывод, апелляционная  коллегия учитывает, что в действующем законодательстве не содержится определения ненормативного правового акта.

Для установления природы оспариваемого акта суд учитывает определение нормативного правового акта, содержащееся в Постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", согласно которому им является письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

Приведенное определение нормативного правового акта было рекомендовано Министерством юстиции РФ (Приказ от 04.05.2007 N 88), которое уполномочено Правительством РФ давать разъяснения о применении утвержденных им Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление от 13.08.1997 N 1009) для использования при подготовке нормативных правовых актов.

Данному определению соответствует  п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которому существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При таких обстоятельствах арбитражным судом области сделан правильный  и мотивированный  вывод о том, что проверка ООО «Липецк Центр» проведена Управлением, как полномочным территориальным органом Росприроднадзора, а оспариваемые предписания выданы обществу государственным инспектором Липецкой области Советкиным Д.А. в пределах своей компетенции предусмотренной, п.1 ст.66 ФЗ «Об охране окружающей среды» (т.2, л.д.132-143).

Нарушения  требований  Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» арбитражным судом первой  и апелляционной  инстанций  не установлено.

Относительно выявленных нарушений арбитражным судом установлено следующее.

В силу ч.1 ст.15 ФЗ «Об отходах» лица, которые допущены к обращению с отходами I - IV класса опасности, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I - IV класса опасности.

Из представленных в материалы дела приказов общества от 11.01.2012 №10, от 13.01.2012 №22 следует, что лицом, допущенным в ООО «Липецк Центр» к обращению с отходами, является главный инженер Косулин С.В. (т.2, л.д.40-43).

Вместе с тем, Обществом не представлены доказательства, подтверждающие наличие у Косулина С.В. профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельством (сертификатом) на право работы с отходами I - IV класса опасности.

При этом имеющийся в материалах дела сертификат серии ЭО №601 об освоении курса и прохождении Косулиным С.В. подготовки по программе повышения квалификации: «Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами экологических служб и систем экологического контроля», не является свидетельством (сертификатом), подтверждающим его профессиональную подготовку и право работы именно в области обращения с отходами I - IV класса опасности (т.2, л.д.45).

Таким образом, предписание №11-о-1 от 28.01.2013 об обязании пройти профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельством на право работы с отходами 1-4 классов опасности, лицам, допущенным к обращению с отходами 1-4 классов опасности, выдано ООО «Липецк Центр» правомерно.

Что касается  предписания  №11-о-2 от 28.01.2013, апелляционная  коллегия  отмечает следующее.

В силу ст.26 ФЗ «Об отходах» юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами (ч.1). Порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией) юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами (ч.2).

В соответствии со ст.67 ФЗ «Об охране окружающей среды» производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды (п.1). Субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны представлять сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля, об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного экологического контроля в соответствующий орган государственного надзора (п.2).

В соответствии с пунктом 5.5.8 Положения о Росприроднадзоре Федеральная служба по надзору в сфере природопользования согласовывает порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, определяемый юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, по объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю

К числу полномочий Управления Росприроднадзора по Липецкой области также отнесено согласование порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, определяемого юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, по объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю (п.4.31 Положения).

В свою очередь процедура согласования порядка производственного контроля разъяснена в письме Росприроднадзора от 25.07.2012 №ВК-03-03-36/9781, в котором, в частности, указано, что порядок производственного контроля представляется юридическими лицами в двух экземплярах на бумажном носителе, а также на магнитном носителе на согласование в Росприроднадзор, если юридическое лицо осуществляет деятельность в области обращения с отходами на территории более одного федерального округа, в Департаменты Росприроднадзора, если юридическое лицо осуществляет деятельность в области обращения с отходами на территории нескольких субъектов Российской Федерации в пределах одного федерального округа, и в Управления Росприроднадзора, если юридическое лицо осуществляет деятельность в области обращения с отходами на территории одного субъекта Российской Федерации. Результатом исполнения данной государственной услуги является письмо Росприроднадзора, территориального органа Росприроднадзора о согласовании порядка производственного контроля либо предоставление мотивированного отказа в его согласовании.

Арбитражным судом установлено и не оспаривается  заявителем, что ООО «Липецк Центр», фактически осуществляя до проведения проверки деятельность по обращению с отходами, не разработало и не согласовало в Управлении порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами в установленном порядке. Из представленных доказательств видно, что документы на согласование были представлены обществом в Управление уже в ходе проведения проверки (т.2, л.д.33).

Таким образом, предписание №11-о-2 от 28.01.2013 об обязании разработать и согласовать порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами в установленном порядке выдано ООО «Липецк Центр» также правомерно.

При таких обстоятельствах арбитражный  суд области сделал правильный  вывод о том, что требования ООО «Липецк Центр» о признании недействительными оспариваемых предписаний не подлежат удовлетворению.

Что касается требования Общества о признании незаконным и отмене полностью постановления о назначении административного наказания №24 от 29.01.2013, апелляционная  коллегия  отмечает следующее.

 Арбитражным судом установлено, что с учётом выявленных при проведении проверки нарушений государственным инспектором Советкиным Д.А. был составлен протокол №48 АЮ 003 от 28 января 2013 года о совершении ООО «Липецк Центр» административного правонарушения, предусмотренного ст.8.2 КоАП РФ (т.2, л.д.107).

29 января 2013 года на основании указанного протокола государственным инспектором Советкиным Д.А. принято постановление №24 о назначении обществу административного наказания в виде штрафа в размере 100 000 рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст.8.2 КоАП РФ (т.2, л.д.127-129).

ООО «Липецк Центр», считая постановление №24 от 29.01.2013 незаконным, обратилось в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением об его отмене.

В соответствии с ч.6 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу ч.7 ст.210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В пункте 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.04 г. № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Арбитражным судом первой  и апелляционной  инстанций  установлено, что в рассматриваемом случае административный орган допустил нарушение существенных условий процедуры привлечения Общества к административной ответственности, которые не могут быть устранены  при рассмотрении дела.

В соответствии с ч.ч. 3, 4, 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается