Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2010 по делу n А43-41517/2009. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый с/а

выдаются ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз.

При этом на основании пункта 1.3. Правил партии грузов, перечисленных в Приложении № 19 к настоящим Правилам, должны сопровождаться: ветеринарными свидетельствами форм №№ 1, 2, 3 - при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации; ветеринарными справками формы № 4 - при перевозке грузов в пределах района (города).

Ветеринарные свидетельства форм №№ 1, 2, 3 и ветеринарные справки формы № 4 выдают учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии (пункт 2.1. Правил).

Перечнем платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями, учреждениями Государственной ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденным Минсельхозом России от 20.01.1992 № 2-27-145 и согласованным с Министерством экономики и финансов Российской Федерации 28.01.1992 № 5-ф, выдача ветеринарных документов (ветеринарных свидетельств, справок, паспортов и регистрационных удостоверений) отнесена к платным ветеринарным услугам.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 № 898 утверждены Правила оказания платных ветеринарных услуг, которые определяют порядок и условия их предоставления владельцам (физическим лицам) животных, продуктов животноводства и других видов продукции, подконтрольной ветеринарной службе.

В соответствии с пунктом 2 названных Правил к платным ветеринарным услугам в том числе отнесено оформление и выдача ветеринарных документов: ветеринарных проходных свидетельств, сертификатов, справок, паспортов, регистрационных удостоверений и других.

Размер платы за выдачу ветеринарных сопроводительных документов установлен в прейскуранте цен, утвержденном начальником Учреждения по согласованию с председателем Комитета государственного ветеринарного надзора Нижегородской области, что свидетельствует о нормативной обоснованности оказания заявителем услуг по выдаче ветеринарных сопроводительных документов на платной основе.

Вывод антимонопольного органа о необходимости отнесения таких услуг к деятельности по осуществлению функции государственного ветеринарного надзора противоречит положениям действующего законодательства и сложившейся судебно-арбитражной практике.

В соответствии со статьей 1 Закона о ветеринарии одними из основных задач ветеринарии в Российской Федерации являются: контроль за соблюдением органами исполнительной власти и должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, иными хозяйствующими субъектами независимо от их подчиненности и форм собственности, общественными объединениями, международными организациями, иностранными юридическими лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства - владельцами животных и продуктов животноводства ветеринарного законодательства Российской Федерации; осуществление государственного ветеринарного надзора.

Согласно статье 8 Закона о ветеринарии под государственным ветеринарным надзором понимается деятельность государственных ветеринарных инспекторов по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии. Целями государственного ветеринарного надзора являются: выявление и установление причин и условий возникновения и распространения заразных и массовых незаразных болезней животных; организация противоэпизоотических мероприятий, включая мероприятия по предупреждению и ликвидации очагов болезней, общих для человека и животных, мероприятий по охране территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств и надзор за их выполнением; разработка ветеринарных правил, других нормативных актов, обязательных для выполнения при ведении животноводства, содержании животных, производстве, хранении, перевозке и реализации продуктов животноводства; надзор за проведением организациями и гражданами организационно-производственных и ветеринарно-профилактических мероприятий, за соблюдением ими действующих ветеринарных норм и правил; надзор за производством и применением в ветеринарии биологических, химических и других лекарственных средств для животных, осуществление специальных мероприятий по защите животных от поражающего воздействия экстремальных факторов, природных и техногенных катастроф; применение мер, направленных на пресечение нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии.

Государственный ветеринарный надзор осуществляется должностными лицами, указанными в пункте 3 статьи 5 Закона о ветеринарии, а также другими лицами в порядке, определяемом положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 4 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 № 706, в соответствии со статьей 8 Закона о ветеринарии должностные лица Государственной ветеринарной службы Российской Федерации осуществляют в пределах обслуживаемой территории государственный ветеринарный надзор за соблюдением ветеринарных правил при производстве, заготовках, хранении, перевозках и реализации продуктов и сырья животного происхождения.

Из анализа приведенных норм следует, что услуги по выдаче на основании обращений юридических и физических лиц ветеринарных сопроводительных документов не относятся к мероприятиям по ветеринарному контролю (надзору), осуществляемым должностным лицами Государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

Следовательно, взимание платы за выдачу ветеринарных документов не противоречит действующему законодательству, в том числе и Федеральному закону от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ), которым регламентирован порядок осуществления надзорных мероприятий.

В соответствии со статьей 3 данного Федерального закона одним из принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля является недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю.

При этом указанный Федеральный закон раскрывает понятия «государственный контроль (надзор)» и «мероприятие по контролю».

Так, государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), которая осуществляется посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Мероприятие по контролю – это совокупность действий должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

Согласно статье 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Выдача же ветеринарных сопроводительных документов производится на основании обращений юридических и физических лиц.

Рассматриваемые действия Учреждения в соответствии с Правилами организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 № 422, осуществляются не государственными инспекторами, а ветеринарными  врачами государственной ветеринарной службы в порядке, отличном от порядка осуществления контрольных мероприятий, установленного положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Целью осуществления таких действий заявителя является определение характеристик ветеринарно-санитарного состояния сопровождаемого груза и места его выхода, что связано с осуществлением уставной деятельности Учреждения.

Таким образом, действия Учреждения по выдаче ветеринарных сопроводительных документов отличаются от действий по выполнению функции государственного ветеринарного надзора по субъектному составу, порядку и целям их осуществления.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции соглашается с доводом Учреждения о том, что оформление и выдача ветеринарных сопроводительных документов на платной основе не относится к мероприятиям, связанным с осуществлением государственного ветеринарного надзора.

Доводы об обратном, содержащиеся в решении антимонопольного органа, не основаны на законе.

Поскольку Учреждение входит в систему государственной ветеринарной службы, оно вправе оказывать платные ветеринарные услуги, в том числе осматривать грузы (животных, и продукты животноводства) и выдавать ветеринарные сопроводительные документы.

При этом то обстоятельство, что заявитель является уполномоченной организацией на осуществление контрольно-надзорных функций в области ветеринарии, не лишает его права оказывать за плату ветеринарные услуги.

На этом основании суд не может согласиться с выводом антимонопольного органа о совмещении Учреждением контрольно-надзорных функций с функциями хозяйствующего субъекта.

В силу статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли этот акт.

В нарушение указанных норм Управление не доказало, что действия заявителя по выдаче ветеринарных сопроводительных документов на платной основе являются нарушением частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Сам по себе факт выдачи учреждением платных ветеринарных справок на основании договоров, заключаемых Учреждением с хозяйствующими субъектами, не влияет на конкуренцию на рынке производства, переработки, перевозки, хранения и реализации продукции животного происхождения и не является нарушением антимонопольного законодательства.

Функциями антимонопольного органа в силу статьи 22 Закона о защите конкуренции являются, в частности, обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами власти, выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

Следовательно, антимонопольный орган при рассмотрении дел должен выяснить, находится ли выявленное им нарушение законодательства в рамках отношений, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Суд апелляционной инстанции также полагает необоснованной ссылку Управления в своем решении на судебные акты Верховного Суда Российской Федерации по делу № ГКПИ08-545, в которых, по его мнению, предусмотрено, что ветеринарные сопроводительные документы выдаются должностными лицами Государственной ветеринарной службы Российской Федерации в рамках осуществления контрольно-надзорных функций.

В силу пункта 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

При рассмотрении указанного дела судом общей юрисдикции не устанавливались обстоятельства, связанные с основаниями выдачи ветеринарных сопроводительных документов, наличием правовых оснований для взимания платы за выдачу таких документов.

Всесторонне, полно и объективно исследовав имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции,  приходит к итоговому выводу о том, что решение и предписание Управления противоречат действующему антимонопольному законодательству и нарушают права и законные интересы Учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях апелляционная жалоба Учреждения подлежит удовлетворению, решение Арбитражного суда Нижегородской области - отмене в связи с неправильным применением норм материального права, решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 22.10.2009 по делу                                            № 720-ФАС52-ТР-15-02/08-09 - признанию недействительными, как не соответствующие  Закону о защите конкуренции.

Нарушений норм процессуального