Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 24.11.2014 по делу n А43-8810/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

о закупке.

В пункте 2 статьи 2 Федерального закона № 223-ФЗ установлено, что положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

В соответствии с подпунктами 12 и 13 пункта 10 статьи 4 Федерального закона № 223-ФЗ в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе, критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке; порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке.

Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22  Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В силу статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В статье 18.1 Закона о защите конкуренции установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

По правилам части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа в случае установления нарушений порядка организации и проведения торгов принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, в том числе предписание о внесении изменений (дополнений) в конкурсную документацию.

Конкурсная документация открытого аукциона в электронной форме № 326/ОКЭ-ГОРЬК/14 на право заключения договора оказания услуг по комплексной уборке вагонов участков производства Горьковской дирекции по эксплуатации зданий и сооружений, а также конкурсная документация разработана и утверждена Обществом в соответствии с Положением о закупках.

Раздел   II   конкурсной   документации   устанавливает   обязательные   и квалификационные требования к претендентам, а также порядок оценки конкурсных заявок.

В пункте 2.1 конкурсной документации приводятся обязательные требования, которым должен соответствовать претендент, а в пункте 2.2 конкурсной документации указываются квалификационные требования. Конкурсной документацией предъявляются к претендентам следующие квалификационные требования:

а) претендент должен иметь опыт оказания услуг по предмету Открытого конкурса, стоимость которых составляет не менее 20 (двадцати) процентов начальной (максимальной) цены договора без учета НДС, установленной в настоящей конкурсной документации;

б) у претендента должен иметься квалифицированный производственный персонал определенных специальностей и конкретного количества по каждому лоту;

в) у претендента должна иметься система менеджмента качества деятельности по предмету Открытого конкурса.

В целях подтверждения соответствия обязательным требованиям, установленным в конкурсной документации, претендент представляет в составе конкурсной заявки определенные в пункте 2.3 Конкурсной документации документы.

В подтверждение соответствия квалификационным требованиям претендент также представляет в составе конкурсной заявки следующие документы:

1.                      документ по форме приложения № 6 к настоящей конкурсной документации о наличии опыта по предмету Открытого конкурса;

2.                      копии договоров на оказание услуг (первый лист договора, лист договора с суммой или порядком расчета цены договора, лист со сроком действия и лист с подписями) по предмету Открытого конкурса;

3.                      документ по форме приложения № 7 к настоящей конкурсной документации;

4.         штатное расписание;

5.         сертификат соответствия системы менеджмента качества стандарту ISO серии 9000 (с приложениями при их наличии) или иным стандартам (при наличии) либо   распоряжение,   приказ,   иной   организационно-распорядительный   акт, \ подтверждающий введение на предприятии собственной системы менеджмента качества, с приложением положения о качестве или иного документа, содержащего описание системы (пункт 2.4 конкурсной документации).

Пунктом 2.5 конкурсной документации урегулирован порядок вскрытия конкурсных   заявок,   после   которого   следует   стадия   рассмотрения   заявок.

Рассмотрение   заявок   осуществляется   экспертной   группой   совместно   с организатором (подпункт 2.6.1 конкурсной документации).

Порядок оценки заявок установлен в пункте 2.7 конкурсной документации, по итогам которой определяется победитель конкурса.

При сопоставлении заявок и определении победителя открытого конкурса оцениваются:

-цена договора;

-квалификация претендента;

- опыт претендента;

- наличие системы менеджмента качества деятельности по предмету Открытого конкурса.

Оценка заявок осуществляется на основании финансово-коммерческого предложения, иных документов, представленных в подтверждение соответствия квалификационным требованиям, требованиям технического задания, а также следующих документов, предоставляемых претендентом дополнительно при наличии:

1) сертификата соответствия системы менеджмента качества стандарту ISO серии 9000 при наличии, либо распоряжение, приказ, иной организационно-распорядительный акт, подтверждающий введение на предприятии собственной системы менеджмента качества, с приложением положения о качестве или иного документа, содержащего описание системы;

2) положительных отзывов, рекомендаций, благодарностей контрагентов с  которыми у претендента имелись или имеются договорные отношения по предмету конкурса. Отзывы, рекомендации, благодарности должны быть предоставлены на официальном бланке, за подписью уполномоченного лица.

При оценке конкурсных заявок по критерию «цена договора» сопоставляются  предложения участников по цене без учета НДС.

Оценка   заявки   осуществляется   путем   присвоения   количества   баллов, соответствующего условиям, изложенным в конкурсной заявке.

Заявке, содержащей наилучшие условия, присваивается наибольшее количество баллов.

Каждой заявке по мере уменьшения выгодности содержащихся в ней условий (количества баллов, присвоенных по итогам оценки) присваивается порядковый номер. Конкурсной заявке, в которой содержатся лучшие условия (присвоено наибольшее количество баллов), присваивается первый номер. В случае если в нескольких конкурсных заявках содержатся одинаковые условия (присвоено равное количество баллов по итогам оценки), меньший порядковый номер присваивается конкурсной заявке, которая поступила ранее других конкурсных заявок.

Победителем признается участник, заявке которого присвоено наибольшее количество баллов по итогам оценки и, соответственно, первый порядковый номер.

После рассмотрения конкурсных заявок, изучения квалификации претендентов экспертной группой и представителями организатора, конкурсные заявки, а также иные документы, необходимые для подведения итогов открытого конкурса, передаются в конкурсную комиссию.

Конкурсная комиссия рассматривает предложения экспертной группы и организатора о допуске претендентов к участию в открытом конкурсе, а также о выборе победителя открытого конкурса и участника, заявке которого присвоен второй порядковый номер (подпункты 2.8.1, 2.8.4 конкурсной документации).

Подпунктом 2.6.10 конкурсной документации установлено, что информация относительно процесса изучения, оценки и сопоставления конкурсных заявок, определения победителей настоящего открытого конкурса не подлежит разглашению претендентам/участникам.    Попытки    претендентов/участников получить такую информацию до размещения протоколов согласно требованиям конкурсной документации, служат основанием для отклонения конкурсных заявок 'таких претендентов/участников.

Иных сведений о том, в каком порядке и с учётом какой шкалы  значимости, исходя из каких параметров, организатор закупки и  привлечённые им эксперты должны оценить заявку каждого участника по перечисленным  критериям,  чтобы  определить  из  их  числа лучшую, в конкурсной документации не содержится.

Суд соглашается с антимонопольным органом в том, что само по себе перечисление приведённых критериев и ознакомление с ними не позволяет заинтересованным лицам (претендентам) представить себе используемую ОАО «РЖД» систему оценки заявок участников закупки, порядок применения критериев и значимость для заказчика каждого из них, а также провести ранжирование поступивших заявок по степени предпочтительности их для заказчика.

Приведённые в подпункте 2.7.2 критерии конкурсной документации в отсутствие порядка оценки не могут служить целям сопоставления между собой заявок двух и более претендентов на выполнение работ, не определяют порядка и оснований выбора лучшей заявки из представленных претендентами.

Следовательно, и хозяйствующий субъект при ознакомлении с данными сведениями ограничен в правах реально оценить свои возможности на победу в данном открытом конкурсе, а, соответственно, не может в полной мере обеспечить конкурентоспособность своей заявки.

Отсутствие порядка расчета баллов, значимости тех или иных критериев, их веса при сопоставлении заявок в составе конкурсной документации, доступной для участников, неизбежно приведет к злоупотреблениям со стороны организаторов торгов, поскольку определение лица, предложившего лучшую заявку, будет основано исключительно на субъективном усмотрении комиссии организатора торгов (заказчика).

При этом факты неприменения отдельных критериев оценки либо полной их замены комиссией непосредственно на стадии сопоставления заявок при полном отсутствии у третьих лиц сведений о системе оценки также не могут быть проверены.

Таким образом, ни один документ из числа опубликованных и доступных для ознакомления неограниченному кругу лиц, сформированных ОАО «РЖД» для целей проведения рассматриваемого открытого конкурса, не предусматривает системы оценки заявок и порядка применения критериев, позволяющих отдельному субъекту определить уровень своих возможностей, необходимых для участия в организованном ОАО «РЖД» открытом конкурсе, а в дальнейшем - выявить и устранить недостатки в собственной заявке или защитить свои интересы при возникновении сомнений в объективности принятого заказчиком решения при выборе победителя торгов.

Между тем, как следует из пункта 66 Положения о порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления основных видов   деятельности   ОАО   «РЖД»,   конкурсные   заявки   оцениваются   и сопоставляются экспертной группой   в соответствии с порядком и критериями, установленными конкурсной документацией и методикой оценки заявок.

На основании результатов оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе в порядке и по критериям, изложенным в методике оценки, каждому участнику и по каждому лоту, в котором он участвует, устанавливается балльный рейтинг, а по количеству полученных баллов участникам присваивается порядковое место.

Фактически оценка и сопоставление заявок производятся на основании применения Методик оценки конкурсных заявок участников открытого конкурса № 326/ОКЭ-ГОРЬК/14 на право заключения договора оказания услуг по комплексной уборе участков производства Горьковской дирекции по эксплуатации зданий и вооружений,    утвержденных   заказчиком отдельно по каждому лоту рассматриваемых торгов (далее - Методика).

Однако указанная Методика ОАО «РЖД» не опубликована для всеобщего ознакомления; ссылок на применение указанного документа и его значение в конкурсной документации не имеется.

При этом в самой конкурсной документации (подраздел 2.6.10) указано, что информация относительно процесса изучения, оценки и сопоставления конкурсных заявок, определения победителей настоящего открытого конкурса не подлежит разглашению претендентам/участникам.

Таким образом, в данном случае из конкурсной документации претендентам только известно, какие документы необходимо представить для участия в торгах (пункты