Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2014 по делу n А43-1672/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (часть 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу части 4 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации неисполнение предписаний органа государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Следовательно, предписание об устранении нарушений требований бюджетного законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица) финансового контроля является основанием для обращения в суд с исковым заявлением о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Таким образом, предписание должностного лица, осуществляющего финансовый контроль за соблюдение бюджетного законодательства, должно быть вынесено на законных основаниях и содержать только законные требования.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 № 75н утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности (действовавший на период проведения проверки в отношении органа местного самоуправления) (далее – Административный регламент).

Данный Административный регламент определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) Росфиннадзора и его территориальных органов (пункт 1).

Согласно пункту 7 Административного регламента в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также с учетом положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Бюджетного послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Федеральной службой формируется План деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на соответствующий год (далее - План). Ревизии (проверки) проводятся Росфиннадзором в соответствии с Планом.

В силу пункта 8 Административного регламента в Плане указывается обязательный для исполнения перечень ревизий (проверок) с указанием проверяемых организаций (объектов контроля), сроков проведения ревизий (проверок) и ответственных исполнителей. Периодичность составления плана - годовая.

Пункт 9 Административного регламента предусматривает, что запрещается проведение повторных ревизий (проверок) за тот же проверяемый период по одним и тем же вопросам, за исключением проверок, проводимых по поручению Министра финансов Российской Федерации, решению руководителя Росфиннадзора. Повторная ревизия (проверка) проводится вышестоящим органом в порядке контроля за деятельностью территориальных органов Росфиннадзора, проводивших ревизию (проверку). Назначение и проведение повторной ревизии (проверки) осуществляется в порядке, установленном настоящим Регламентом. Результаты повторной ревизии (проверки) являются основанием для пересмотра либо отмены в соответствии с законодательством Российской Федерации решений, принятых по результатам предыдущей ревизии (проверки).

В силу пункта 10 Административного регламента План формируется структурным подразделением центрального аппарата Росфиннадзора, ответственным за формирование Плана.

В силу пункта 41 Административного регламента Росфиннадзором могут проводиться внеплановые ревизии (проверки). Внеплановой ревизией (проверкой) является ревизия (проверка), не включенная в План контрольной работы Росфиннадзора, а также в планы контрольной работы территориальных органов.

Положениями пункта 42 Административного регламента предусмотрено, что внеплановая ревизия (проверка) проводится по поручениям или обращениям аппарата Правительства Российской Федерации, администрации Президента Российской Федерации, Министра финансов Российской Федерации, Генеральной прокуратуры и иных правоохранительных органов федерального уровня.

Проведение территориальными органами внеплановых ревизий (проверок), за исключением проводимых в соответствии с поручениями, поступившими из центрального аппарата Росфиннадзора, в обязательном порядке согласовывается с центральным аппаратом Росфиннадзора.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее – Закон о Следственном комитете) сотрудник Следственного комитета при осуществлении процессуальных полномочий, возложенных на него уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе требовать от руководителей и других должностных лиц органов, предприятий, учреждений и организаций, указанных в пункте 1 настоящей части, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших в ходе проверки сообщения о преступлении и проведения предварительного расследования вопросов; требовать от должностных лиц соответствующих органов, предприятий, учреждений и организаций производства в этих целях документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов и привлекать к участию в этих проверках, ревизиях, исследованиях специалистов (пункт 3 части 1).

Требования (запросы, поручения) сотрудника Следственного комитета, предъявленные (направленные, данные) при проверке сообщения о преступлении, проведении предварительного расследования или осуществлении других полномочий, обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными и иными лицами незамедлительно или в указанный в требовании (запросе, поручении) срок (часть 2 статьи 7 Закона о Следственном комитете).

В данном случае основанием для проведении проверки в отношении администрации г.Балахны послужило постановление старшего следователя Следственного комитета Российской Федерации по Нижегородской области от 26.09.2013, содержащее требование о проведении надзорным органом проверки соблюдения органом местного самоуправления действующего законодательства, в том числе Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформирования жилищно­-коммунального хозяйства» при использовании средств финансовой поддержки на долевое финансирование переселения граждан из аварийного жилищного фонда в 2011, 2012 годах».

Содержащееся в постановлении Следственного комитета Российской Федерации по Нижегородской области от 26.09.2013 требование о проведении проверки являлось для ТУ Росфиннадзора обязательным для исполнения.

Следовательно, признается несостоятельной позиция и доводы апелляционной жалобы администрации г.Балахны о фактическом проведении повторной проверки в отношении нее.

Апелляционная жалоба органа местного самоуправления основана на неверном толковании норм действующего законодательства.

Системное толкование положений пункта 9 Административного регламента и части 2 статьи 7 Закона о Следственном комитете позволяет прийти к выводу о том, что в данном случае не проводилась повторная проверка.

Кроме того, суд отмечает, что согласно части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

В данном случае обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции правильно, а выводы, сделанные судом в процессе рассмотрения дела, в любом случае не будут иметь преюдициального значения при рассмотрении другого дела.

Вместе с тем, в процессе рассмотрения дела надзорный орган не доказал соблюдением им  требований пунктов 41, 42 Административного регламента в части согласования с Центральным аппаратом Росфиннадзора проведения проверки в отношении органа местного самоуправления.

Содержащееся в материалах дела письмо надзорного органа от 02.10.2013 № 32-10-01-08/4957 «О согласовании проведения внеплановых проверок по постановлениям СУ СК России по Нижегородской области» не подтверждает данное обстоятельство, поскольку отсутствуют доказательства получения указанной почтовой корреспонденции начальником Организационно-аналитического управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Вопреки требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управление не доказало факт согласования с Росфиннадзором проведение проверки в отношении администрации г.Балахны.

Следовательно, факт нарушения надзорным органом процедуры при проведении проверки доказан в суде первой инстанции и Управлением не опровергнут.

В соответствии со статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; ведет бюджетный учет (обеспечивает ведение бюджетного учета); формирует бюджетную отчетность (обеспечивает формирование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии с частью 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации к неналоговым доходам бюджетов относятся средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия

Согласно пункту 11 статьи 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (действовавшего в период рассматриваемых правоотношений, далее – Федеральный закон № 94-ФЗ) в случае просрочки исполнения поставщиком   (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного контрактом, заказчик вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней).

Неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения (часть 1 статьи 330 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Системное толкование вышеприведенных правоположений позволяет сделать вывод о том, что законодателем не установлена обязанность получателя бюджетных средств производить взыскание штрафных санкций, пеней и неустоек по гражданско-правовым договорам и муниципальным контрактам.

Применение мер гражданско-правовой ответственности, к которым относятся штрафы и неустойка, является правом заказчика по договору (муниципальному контракту), которым тот может воспользоваться в пределах установленного законодательством срока исковой давности.

При этом денежные средства в случае их получения в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности являются неналоговыми доходами бюджетов.

Следовательно, вменяемое органу местного самоуправления нарушение могло иметь место только в случае неперечисления полученных от контрагента средств в результате применения мер гражданско-правовой ответственности, либо неправильного перечисления в нарушение требований статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции установил, что 07.11.2011 администрация г.Балахны (Муниципальный заказчик) и ООО «Главспецстрой» (Застройщик) заключили муниципальный контракт № 43-00004, согласно пункту 7.4 которого за невыполнение и/или ненадлежащее исполнение обязанностей по Контракту, в том числе за нарушение сроков выполнения обязательств, предусмотренных настоящим контрактом Застройщик уплачивает Муниципальному заказчику неустойку в размере 0,1%.

Действующее законодательство и муниципальный контракт от 07.11.2011 № 43-00004 не предусматривают обязанность администрации г.Балахны взыскивать с ООО «Главспецстрой» (Застройщика) неустойку и в силу статей 196, 200 Гражданского кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления располагает возможностью реализовать предоставленное ему законом право ее взыскать в пределах срока исковой давности, который на момент проверки не истек.

Кроме того, в ходе рассмотрения дела установлено, что в производстве

Арбитражного суда Нижегородской области имеется дело № А43-9924/2014, возбужденное на основании искового заявления администрации г.Балахны о взыскании с ООО «Визави» (ООО «Берлинский Торговый Дом») 7273380 рублей, из чего следует, что орган местного самоуправления воспользовался предоставленным ему правом о взыскании неустойки в судебном порядке.

Правильно установив и исследовав обстоятельства по делу, руководствуясь вышеприведенными правовыми нормами, суд первой инстанции пришел к верному заключению о том, что в действиях администрации г.Балахны отсутствует нарушение действующего бюджетного законодательства, указанное в оспариваемом предписании надзорного органа.

Всесторонне