Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.01.2012 по делу n А82-5888/2011. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

Общества в порядке перераспределения земель закреплен спорный участок, покрытый лесами, факт создания лесных земель при проведении агромелиоративных мероприятий не установлен, тогда как имеются сведения о лесоустройстве, а подвергшиеся ему земельные участки составляют лесной фонд. Поэтому суд счел постановление № 1704, которым закрепляемым землям присвоена категория «земли сельскохозяйственного назначения», не соответствующим законодательству и не порождающим правовых последствий. Учитывая, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, ограничены в обороте, суд пришел к выводу, что заявитель обратился к ответчику, который не уполномочен на распоряжение землями лесного фонда, и не доказал права на приобретение ограниченных в обороте земель. 

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы жалобы, отзывов на нее, заслушав представителя заявителя, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к  следующим выводам.

Частью 1 статьи 4 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Заявителем оспорено бездействие ответчика в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании незаконным бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ лицо, обратившееся в арбитражный суд, обязано доказать наличие подлежащего защите права, а также факт его нарушения оспариваемым бездействием. Ответчик несет бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого бездействия.

Материалы дела показывают, что требования Общества связаны с  нарушением его права на получение земельного участка с кадастровым номером 76:17:000000:164 в собственность путем выкупа по льготной цене в порядке переоформления права постоянного (бессрочного) пользования.

Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц рассматриваются и арбитражными судами, и судами общей юрисдикции, что предопределяет единство критериев для определения понятия «бездействие».

Согласно пункту 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Земельным законодательством определены особенности предоставления земельных участков, связанные с целями их использования, общим условием является обращение заинтересованного лица с заявлением о приобретении какого-либо права на земельный участок.

По смыслу статей 7, 9-11 ЗК РФ использование земель в Российской Федерации обусловлено их целевым назначением и формой собственности.

Из пункта 2 статьи 15 ЗК РФ следует, что земельные участки могут быть предоставлены в собственность юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Так, не предоставляются в частную собственность ограниченные в обороте земельные участки из состава земель лесного фонда, если федеральным законом не установлено иное, а именно: разрешено предоставлять их в собственность. Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения (пункты 2, 5, 6 статьи 27, пункт 4 статьи 28 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Закона № 137-ФЗ, статьями 11, 29 ЗК РФ земельные участки муниципальной или неразграниченной государственной собственности предоставляются в собственность юридических лиц на основании решения органа местного самоуправления муниципального района.

С учетом указанного, орган местного самоуправления муниципального района обязан рассмотреть обращение заинтересованного лица и принять обоснованное решение, в частности, о предоставлении ему в собственность земельного участка. Вместе с тем при наличии предусмотренных действующим законодательством оснований не исключено и принятие решения об отказе в предоставлении в собственность испрашиваемого участка.

Поэтому непринятие органом местного самоуправления по результатам рассмотрения заявления заинтересованного лица какого-либо мотивированного решения в нарушение имеющегося у такого лица права на приобретение  земельного участка в собственность и установленного порядка предоставления земельных участков образует незаконное бездействие.

Оспариваемое бездействие в виде непредоставления земельного участка в собственность имело место относительно заявки № 3723, в которой Общество указывало на наличие права на выкуп по льготной цене спорного участка из земель сельскохозяйственного назначения ввиду его использования на праве постоянного (бессрочного) пользования, а также ссылалось на проведенное межевание.

В обоснование данной заявки, как следует из списка приложений к ней, представлялся кадастровый паспорт от 13.04.2011. Иные документы, в том числе ранее испрашиваемые о том, что земельный участок с кадастровым номером 76:17:000000:164 не лесоустроен, не прилагались.

О результатах рассмотрении заявки № 3723 имеется только принятое Комиссией решение № 18.

Исходя из статей 12, 16, 19, 23 Устава Ярославского муниципального района Ярославской области, пунктов 1.6, 6.4 Положения о предоставлении земельных участков, а также Положения о Комиссии, утвержденного постановлением Администрации от 24.07.2009 № 5357, Комиссия не является органом местного самоуправления, а создана как коллегиальный совещательный орган при Администрации.

Решение Комиссии действительно в течение шести месяцев с момента его принятия, не имеет обязательного для исполнения характера и выносится для упорядочения алгоритма подготовки документов о правах на земельные участки. 

Решения по вопросам, отнесенным к компетенции Администрации и связанным с осуществлением предусмотренных законом полномочий, оформляются постановлениями.

Так, в случае положительного решения Комиссии осуществляется подготовка проекта постановления о предоставлении земельного участка в собственность.

В функциях Комиссии отказ в предоставлении земельных участков не поименован.

Следовательно, Администрация, соглашаясь с каким-либо решением Комиссии, должна, как орган местного самоуправления, принять по обращению заинтересованного лица собственное мотивированное решение, влекущее для такого лица определенные правовые последствия относительно испрашиваемого земельного участка.

В рассматриваемой ситуации ответчик ограничился направлением заявителю выписки из решения № 18, а собственного мотивированного решения, в том числе аналогичного названному, не принимал, что следует расценивать как бездействие.

Более того, данное решение обосновано тем, что испрашиваемый участок не может быть предоставлен в собственность по указанной заявителем стоимости, так как пункт 7 статьи 10 Закона № 101-ФЗ и пункт 3 статьи 6.1 Закона № 55-з не могут применяться к землям сельскохозяйственного назначения, покрытым лесами.

Из решения № 18 не следует, что Комиссией проверены представленные Обществом сведения, содержащиеся в кадастровом паспорте от 13.04.2011 о категории спорного участка «земли сельскохозяйственного назначения».

Комиссией также не установлено, что испрашиваемый участок относится к другой категории - «земли лесного фонда».

Вместе с тем, сведения о категории земли обязательны в решении вопроса о выкупе земельного участка на льготных условиях.

Земельное законодательство выделяет земли сельскохозяйственного назначения и земли лесного фонда, отнесение к названным категориям осуществляется в определенном порядке (статьи 7, 8 ЗК РФ).

Из статей 77, 78, 79 ЗК РФ усматривается, что земли сельскохозяйственного назначения – это земли, которые находятся за границами населенного пункта и предоставлены либо предназначены для нужд сельского хозяйства. В составе таких земель выделяют, в частности, сельскохозяйственные угодья, а также земли, занятые лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений.

Согласно статье 82 ЗК РФ условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

В силу пункта 7 статьи 10 Закона № 101-ФЗ и пункта 3 статьи 6.1 Закона № 55-з сельскохозяйственные организации приобретают право собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, находящиеся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии с Законом № 137-ФЗ по цене 1,5 процента кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий.

Буквальное толкование данных норм в редакциях, действовавших до обращения Общества с заявкой № 3723 и на момент такого обращения, позволяет признать, что  ранее  допускалось предоставление в собственность по льготной цене лишь сельскохозяйственных угодий, а к моменту подачи заявки № 3723 ограничения по разновидности земель сельскохозяйственного назначения отсутствовали.

Статьей 101 ЗК РФ предусмотрено, что к землям лесного фонда относятся лесные земли (покрытые лесной растительностью земли и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Использование таких земель, помимо ЗК РФ, регулируется лесным законодательством.

Леса могут располагаться как на землях лесного фонда, относящихся к федеральной собственности, так и на землях иных категорий. Одним из признаков земельного участка как лесного участка является проведение его лесоустройства. Такой участок может быть предоставлен в аренду в порядке использования лесов для ведения сельского хозяйства с учетом ЛК РФ (статьи 6, 7, 8, 23, 25, 67, 69, 92 ЛК РФ).

Таким образом, занятые лесом земельные участки могут использоваться для нужд сельского хозяйства и при этом находиться как в составе земель сельскохозяйственного назначения, так и в составе земель лесного фонда, и в зависимости от установленной категории предоставляться соответственно в собственность по льготной цене или в аренду.

Поэтому Администрация при рассмотрении заявки № 3723 должна была, но не установила категорию испрашиваемого земельного участка.

Между тем, оспариваемое бездействие нельзя признать незаконным, так как имеющиеся в деле документы не позволяют сделать вывод, что таким бездействием нарушены права и законные интересы Общества.

Апелляционный суд находит недоказанной позицию заявителя, что он относительно спорного участка является субъектом правоотношений по переоформлению права постоянного бессрочного пользования на земельный участок сельскохозяйственного назначения в собственность путем выкупа по льготной цене.

Исходя из Основ лесного законодательства РФ (статьи 2, 10) и ЗК РСФСР (статьи 56, 94), действующих на момент издания постановления № 1028, с которым заявитель связывает возникновение своих прав на спорный участок,  земли, покрытые лесом и предоставленные для ведения лесного хозяйства, образуют лесной фонд.

Допускалось нахождение во владении лесхозов, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных формирований, осуществлявших ведение лесного хозяйства лесного фонда, ранее переданного колхозам в бессрочное пользование, а также закрепленного за совхозами. При реорганизации колхоза или совхоза в другое сельскохозяйственное формирование ему передается во владение лесной фонд этого колхоза или совхоза.

Земли, занятые лесами, созданными при проведении агромелиоративных мероприятий, не относятся к лесному фонду и являются землями сельскохозяйственного назначения.

В копии Перспективного плана ведения лесного хозяйства совхоза Ярославка Ярославского межхозяйственного лесхоза Ярославского района Ярославской области, выполненного Узбекским лесоустроительным предприятием Всесоюзного объединения «Леспроект» Государственного комитета СССР по лесу в 1990-1991 г.г. (том 2, л.д. 67-78), имеется информация, что на 01.01.1991 общая площадь лесного фонда совхоза «Ярославка» составляет 767 га и включает леса 1 группы – лесопарковая часть зеленых зон.

Из постановления № 1028 невозможно однозначно определить, земли какой категории, для какой цели, на каком праве предоставлялись в 1993 году правопредшественнику Общества.

Ссылка в жалобе, что спорный участок являлся муниципальной собственностью, а потому не мог входить в состав земель лесного фонда, отклоняется. ЗК РСФСР предоставление, равно как и перераспределение,  земельных участков не связывал с формой собственности на них, а лишь  относил принятие соответствующих решений к ведению местных Советов народных депутатов (местных администраций).

То, что испрашиваемый участок, покрытый лесом, создан при проведении в Ярославском муниципальном районе агромелиоративных мероприятий, документально не подтверждено.

Постановления Администрации, принятые в 2007 году и содержащие сведения о категории испрашиваемого участка «земли селькохозяйственного назначения», вносят изменения в проект перераспределения земель, утвержденный в 1993 году без какого-либо обоснования, а потому не могут быть признаны документами, устанавливающими категорию спорного участка.

Следовательно, по имеющимся доказательствам нельзя однозначно установить категорию земель спорного участка на момент его предоставления в 1993 году постановлением № 1028 и обоснованность кадастровых сведений о категории такого участка, внесенных в 2007 году.

Из доводов жалобы и отзывов на нее, копии кадастрового дела от 10.05.2007, истребованной апелляционным судом, иного не усматривается.

Пунктом 2 статьи 3 Закона № 137-ФЗ установлена обязанность лиц, не указанных в пункте 1 статьи 20 ЗК РФ, переоформить